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9 de Abril de 2020
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    Ação Popular

    Nulidade de ato administrativo usurpador de competência de entes políticos em consórcios públicos

    Washington Santana, Advogado
    Publicado por Washington Santana
    há 2 meses
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    EXCELENTÍSSIMO SENHOR JUIZ DE DIREITO DA _____ VARA DA FAZENDA PÚBLICA DA COMARCA DE FORTALEZA/CE.

    Ação Popular com pedido liminar

    URGENTE!!!

    Ato irregular: Seleção tornada pública no EDITAL ESP/CE Nº 27/2019 e aditivos posteriores, destinada ao provimento do emprego comissionado de Secretário Executivo, Diretor Administrativo Financeiro, Diretor Geral da Policlínica e Diretor Geral do Centro de Especialidades Odontológicas (CEO) dos Consórcios Públicos de Saúde, fundada no ilegal Decreto Estadual nº 33.413, de 20 de dezembro de 2019.

    Irregularidades:

    - Violação aos princípios constitucionais da administração pública: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, da Autonomia Municipal e da Razoabilidade/Proporcionalidade;

    - Violação à Lei nº 11.107/2005, regulamentada pelo Decreto nº 6.017/2007 (legislação geral de consórcios públicos) e às Leis Ratificadoras dos Protocolos de Intenções dos Consórcios Públicos de Saúde Interfederativos do Ceará;

    - Violação às normas de direito financeiro e da Lei de Responsabilidade Fiscal;

    - Infringência à Tese ref. ao Tema 1010 – Repercussão Geral, do STF (RE 1.041.210).

    JOÃO DEGNARDO DA SILVA SANTOS, brasileiro, solteiro, microempresário, portador da Cédula de Identidade nº 93002279576, SSPDC/CE, inscrito no CPF sob o nº 614.303.313-72, registrado regularmente como eleitor sob o nº 046827320736, residente e domiciliado em Fortaleza, na Rua Leonardo Mota, nº 722, apto. 1400, Meireles, CEP: 60170-040, Tel: 9-9782.2370, e-mail: degnardo2015@gmail.com, em pleno gozo de seus direitos políticos, conforme certidão de quitação eleitoral anexa (doc. pessoais – 4/7, em anexo), através de patrono judicial (Procuração - doc. 2), vêm perante Vossa Excelência, amparado no art. , LXXIII, CF, combinado com o Artigo c/c 5º, § 4º, da Lei 4.717, de 29 de junho de 1965, propor

    AÇÃO POPULAR COM PEDIDO DE MEDIDA LIMINAR

    contra ato lesivo ao patrimônio público promovido pelo Governo do ESTADO DO CEARÁ, entidade de direito público interno, com sede administrativa situada na av. Barão de Studart, nº 505 – Meireles, Fortaleza/CE, CEP: 60120-013 (Palácio da Abolição), representado por sua procuradoria, com endereço na Av. Dr. José Martins Rodrigues, 150 - Edson Queiroz, Fortaleza – CE, CEP: 60811-520, pelos motivos de fato e de direito a seguir aduzidos:

    1 – PRELIMINARMENTE

    1.1 – Do pedido de gratuidade judiciária para exercício da cidadania

    Requer o autor os benefícios da gratuidade previsto na constituição para o exercício da cidadania, previsto no art. , inciso LXXVII, da Constituição Federal de 1988 c/c art. , V, da Lei nº 9.265, de 12 de fevereiro de 1996, consoante respectivas redações abaixo anotadas:

    Constituição Federal de 1988

    “Art. 5º (...)

    LXXVII - são gratuitas as ações de habeas corpus e habeas data, e, na forma da lei, os atos necessários ao exercício da cidadania. (...)”.

    Lei nº 9.265, de 12 de fevereiro de 1996

    “Art. 1º São gratuitos os atos necessários ao exercício da cidadania, assim considerados:

    I - os que capacitam o cidadão ao exercício da soberania popular, a que se reporta o art. 14 da Constituição;

    II - aqueles referentes ao alistamento militar;

    III - os pedidos de informações ao poder público, em todos os seus âmbitos, objetivando a instrução de defesa ou a denúncia de irregularidades administrativas na órbita pública;

    IV - as ações de impugnação de mandato eletivo por abuso do poder econômico, corrupção ou fraude;

    V - quaisquer requerimentos ou petições que visem as garantias individuais e a defesa do interesse público.

    VI - O registro civil de nascimento e o assento de óbito, bem como a primeira certidão respectiva.

    VII - o requerimento e a emissão de documento de identificação específico, ou segunda via, para pessoa com transtorno do espectro autista”.

    Ademais, o art. 100 da Constituição do Estado do Ceara assegura a gratuidade, nos seguintes termos:

    “Art. 100. Os processos de mandados de segurança, habeas corpus, habeas data, mandado de injunção e ação popular e respectivos recursos serão inteiramente gratuitos, ressalvadas as hipóteses de sucumbência, nos termos da legislação federal”.

    Não obstante, requer-se a GRATUIDADE DA JUSTIÇA ainda com fundamento no art. 98 e ss. do CPC, tendo em vista não poder arcar com as despesas processuais. Para tanto, faz juntada do documento necessário - Declaração de Hipossuficiência (doc. 3 - anexo).

    1.2 - DA COMPETÊNCIA JURISDICIONAL

    A competência para fins de conhecimento, processamento e julgamento da ação popular se dá nos termos do art. da Lei nº 4.717/65, logo abaixo transcrito:

    “DA COMPETÊNCIA

    Art. 5º Conforme a origem do ato impugnado, é competente para conhecer da ação, processá-la e julgá-la o juiz que, de acordo com a organização judiciária de cada Estado, o for para as causas que interessem à União, ao Distrito Federal, ao Estado ou ao Município.

    § 1º Para fins de competência, equiparam-se atos da União, do Distrito Federal, do Estado ou dos Municípios os atos das pessoas criadas ou mantidas por essas pessoas jurídicas de direito público, bem como os atos das sociedades de que elas sejam acionistas e os das pessoas ou entidades por elas subvencionadas ou em relação às quais tenham interesse patrimonial.

    § 2º Quando o pleito interessar simultaneamente à União e a qualquer outra pessoas ou entidade, será competente o juiz das causas da União, se houver; quando interessar simultaneamente ao Estado e ao Município, será competente o juiz das causas do Estado, se houver.

    § 3º A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações, que forem posteriormente intentadas contra as mesmas partes e sob os mesmos fundamentos.

    § 4º Na defesa do patrimônio público caberá a suspensão liminar do ato lesivo impugnado.”

    Grifei

    Razão pela qual a competência jurisdicional apontada nesta lide revela-se a acertada para o presente processo popular, coadunando-se com a remansosa jurisprudência do STF, ilustrada na seguinte ementa:

    “AÇÃO ORIGINÁRIA. QUESTÃO DE ORDEM. AÇÃO POPULAR. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: NÃO-OCORRÊNCIA. PRECEDENTES. 1. A competência para julgar ação popular contra ato de qualquer autoridade, até mesmo do Presidente da República, é, via de regra, do juízo competente de primeiro grau. Precedentes.” (AO 859-QO/AP, Red. p/ o acórdão Min. MAURÍCIO CORRÊA)

    2 – EXPOSIÇÃO DOS FATOS

    Na data de 20 de dezembro de 2019, o Governo do Estado do Ceará editou o Decreto Estadual nº 33.413, de 20 de dezembro de 2019 (publicação no Diário Oficial do Estado – DOE datada de 26/12/2019 – páginas 4/6 do referido DOE - cópia em anexo doc. 8).

    Em decorrência de tal Decreto, foi divulgada Seleção Pública (EDITAL da Escola de Saúde Pública - ESP/CE Nº 27/2019 – páginas 30/38 do DOE de 03/01/2020 – cópias do DOE e conteúdo da pág. do site da ESP em anexo – docs. 9/10) e aditivos posteriores (conteúdo da pág. do site da ESP - docs. 11/12, em anexo), destinada ao provimento do emprego comissionado de Secretário Executivo, Diretor Administrativo Financeiro, Diretor Geral da Policlínica e Diretor Geral do Centro de Especialidades Odontológicas (CEO) dos Consórcios Públicos de Saúde.

    Ocorre, porém, que reputado Decreto tece, de modo inconstitucional e ilegal, a criação de normas e cargos/empregos comissionados do quadro de pessoal dos Consórcios Públicos de Saúde do Estado do Ceará, maculando, portanto, a Seleção Pública vinculada a tal ato do Chefe do Poder Executivo Estadual, sendo certo que este certame, para piorar a situação, estipula o salário dos supra citados cargos/empregos comissionados, sem estar revestido, por óbvio, como ato normativo em sentido material e formal. Veja-se:

    DECRETO ESTADUAL Nº 33.413, DE 20/12/2019 (DOE DE 26/12/2019):

    “DEFINE AS CONDIÇÕES PARA INGRESSO DO ESTADO DO CEARÁ EM CONSÓRCIO PÚBLICO NA ÁREA DA SAÚDE, NO TOCANTE À ESTRUTURA ORGANIZACIONAL, AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO, DIRETRIZES INSTITUCIONAIS, NOMEAÇÃO DE DIRIGENTES E PROVIMENTO DE EMPREGADOS PÚBLICOS.

    (...)

    Art. 3º (...)

    Parágrafo único. A estrutura organizacional do Consórcio e de suas unidades deverá guardar conformidade com o disposto no Anexo Único, deste Decreto.

    (...)

    Art. 7º A Diretoria Executiva de cada Consórcio será composta por 01 (um) Secretário Executivo, 01 (um) Diretor Administrativo-Financeiro e 01 (um) Diretor Jurídico.

    § 1º Os cargos previstos no “caput” deste artigo serão ocupados por cidadãos de reputação ilibada e de notório conhecimento, devendo ser atendida a seguinte qualificação:

    I. Secretário Executivo: profissional de nível superior completo, em curso reconhecido pelo MEC, nas modalidades de Bacharelado, Licenciatura Plena ou Graduação Tecnológica, com registro no conselho profissional competente e experiência comprovada não inferior a 03 (três) anos em gestão pública ou privada.

    II. Diretor Administrativo-Financeiro: profissional de nível superior completo, em curso reconhecido pelo MEC, nas modalidades de Bacharelado ou Licenciatura Plena ou Graduação Tecnológica, nas áreas de Administração, Contabilidade ou Economia, com registro no conselho profissional competente e experiência comprovada não inferior a 03 (três) anos em Gestão Financeira, Controladoria ou Gestão Empresarial.

    III. Diretor Jurídico: Bacharelado em Direito, devidamente inscrito na Ordem dos Advogados do Brasil, e experiência profissional mínima de 03 (três) anos na área de Direito Público.

    § 2º A investidura dos empregos comissionados de Secretário Executivo e de Diretor Administrativo Financeiro será precedida de seleção pública a ser realizada pela Secretaria da Saúde do Estado do Ceará, devendo a celebração dos contratos de trabalho obedecer à classificação do processo seletivo.

    § 3º O Diretor Jurídico será nomeado pelo Presidente do Consórcio.

    § 4º A permanência dos membros da Diretoria Executiva se sujeita à avaliação quadrimestral de desempenho e cumprimento de metas de gestão pré- estabelecidas pela Secretaria da Saúde do Estado do Ceará.

    (...)

    Art. 8º As Unidades Consorciadas, Centro de Especialidades Odontológicas (CEO) e Policlínica, contarão com um Diretor- Geral e um Responsável Técnico.

    § 1º O Diretor-Geral das unidades de saúde do Consórcio deverá ser um cidadão de reputação ilibada e de notório conhecimento, com formação de nível superior completo, em curso reconhecido pelo MEC, com registro no conselho profissional competente e experiência comprovada, não inferior a 03 (três) anos em gestão pública ou privada.

    § 2º Aplica-se ao Diretor-Geral o previsto nos § 2º do artigo 7º deste Decreto.

    Art. 9º O Responsável Técnico das unidades de saúde do Consórcio, deverá ser escolhido pelo Diretor-Geral entre os profissionais de sua categoria (médicos e dentistas) e farão jus a gratificação ou percentual de incentivo para equipe pelo exercício da função.

    (...)

    Art. 11. O pagamento salarial dos profissionais que integram o Consórcio será composto por uma parte fixa (60%) e outra variável (40%), definida com base nos incentivos condicionados aos indicadores de desempenho que serão definidos pela Secretaria de Saúde do Estado do

    Ceará em norma específica.

    (...)

    Art. 15. Os pré-requisitos para escolha do Presidente do Consórcio Público de Saúde serão estabelecidos em norma específica elaborada pela Secretaria da Saúde.

    Art. 16. Os Consórcios Públicos de Saúde constituídos anteriormente à vigência deste Decreto deverão, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar de sua publicação, promover as adaptações necessárias à adequação e à operacionalização do disposto nos seus artigos 7º, 8º e 9º.

    (...)

    ANEXO ÚNICO A QUE SE REFERE O ART. 3º, DO DECRETO Nº 33.413, DE 20 DE DEZEMBRO DE 2019

    QUADRO DE ORGANIZAÇÃO DO CONSÓRCIO PÚBLICO EM SAÚDE

    1. DIRETORIA

    1.1. Secretário Executivo

    1.2. Diretor Administrativo Financeiro

    1.3. Diretor Jurídico

    2. ÁREA DE GERÊNCIA

    2.1. Gerência Contábil

    2.2 Gerência de RH

    2.3 Ouvidoria Geral

    2.4 Pregoerio Oficial

    3. ÁREA DE DIRETORIA

    3.1. Assessoria Contábil

    3.2 Assessoria Financeira

    3.3. Assessoria em R.H

    3.4. Assessoria em Licitação

    3.5. Assessoria em Controle Interno

    4. ÁREA DE APOIO

    4.1 Auxiliar Administrativo

    4.2. Téc. em Segurança do Trabalho

    4.3. Técnico em Informática

    4.4. Técnico em Manutenção

    4.5. Membros da Comissão de Licitação

    SELEÇÃO PÚBLICA (1º ADITIVO CONSOLIDADO DO EDITAL DA ESCOLA DE SAÚDE PÚBLICA - ESP/CE Nº 27/2019):

    ANEXO I – QUADRO DE EMPREGO COMISSIONADO, HABILITAÇÃO EXIGIDA PARA ADMISSÃO, REMUNERAÇÃO:

    EMPREGO

    COMISSIONADO

    PERFIL

    REMUNERAÇÃO

    60%

    40%

    TOTAL

    100%

    SECRETÁRIO EXECUTIVO

    Profissional de nível superior completo, em curso reconhecido pelo MEC, nas modalidades de Bacharelado, Licenciatura Plena ou Graduação Tecnológica;

    Registro no conselho profissional competente;

    Fixo

    R$ 9.000,00

    Variável*

    R$ 15.000,00

    (até quinze mil reais)

    Experiência comprovada não inferior a 03 (três) anos em gestão pública ou privada.

    DIRETOR ADMINISTRATIVO FINANCEIRO

    Profissional de nível superior completo, em curso reconhecido pelo MEC, nas modalidades de Bacharelado ou Licenciatura Plena ou Graduação Tecnológica, nas áreas de Administração, Contabilidade ou Economia;

    Registro no conselho profissional competente;

    Experiência comprovada não inferior a 03 (três) anos em Gestão Financeira, Controladoria ou Gestão Empresarial

    Fixo

    R$ 7.200,00

    Variável*

    R$ 12.000,00

    (até doze mil reais)

    DIRETOR GERAL DA POLICLÍNICA

    Profissional de nível superior completo, em curso reconhecido pelo MEC, na área da Saúde;

    Devidamente inscrito no Conselho Profissional Competente;

    Experiência profissional mínima de 03 (três) anos na área da gestão.

    Fixo

    R$ 7.200,00

    Variável*

    R$ 12.000,00

    (até doze mil reais)

    DIRETOR GERAL DO CEO

    Profissional de nível superior completo, em curso reconhecido pelo MEC, na área da Saúde;

    Devidamente inscrito no Conselho Profissional Competente;

    Experiência profissional mínima de 03 (três) anos na área da gestão.

    Fixo

    R$ 7.200,00

    Variável*

    R$ 12.000,00

    (até doze mil reais)

    Com se evidencia, o Decreto Estadual suso mencionado e a Seleção Pública ao mesmo subordinada, na condição de atos da particular alçada Estadual, deveriam apenas, por si só, estabelecer regras regulamentatórias acerca da participação do Estado do Ceará nos Consórcios Públicos da Saúde, e não reordenar a estrutura orgânica de tais Entidades, já que esta matéria é da alçada da Assembleia de todos os Entes Consorciados, e não apenas do associado Estado do Ceará. Em outras palavras, o Decreto Estadual em questão e a Seleção Pública ao mesmo subordinada, transgridem a prerrogativa dos entes federados municipais em legislar concorrentemente em torno da matéria sob comento, além de afetar o art. da Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005 (Lei que estabelece normas gerais de Consórcios Públicos, o qual, no âmbito da competência concorrente da União consagrada no art. 24, § 1º, da Carta Magna, preconiza que “o quantitativo de cargos, e os respectivos requisitos de provimento e remuneração” do quadro de pessoal da autarquia consorcial, figura-se como matéria que deve ser editada no Protocolo de Intenções, que, após ser ratificado pelo Poder Legislativo de cada qual dos Entes Consorciados, transmuda-se em lei no sentido formal e material, constituindo o denominado Contrato de Consórcio Público (art. 5º da Lei nº 11.107/2005).

    In casu, os Consórcios Públicos de Saúde Interfederativos do Ceará (destacados nas cópias dos Protocolos em anexo, onde foi possível a parte autora localizar e dispor para integrar a documentação carreada a esta lide), foram constituídos por meio da Ratificação dos citados Protocolos de Intenções firmado pelos Chefes dos Poderes Executivos Consorciados, por via de Lei Estadual e de Leis dos Municípios integrantes da Entidade, sendo as LEIS ESTADUAIS as seguintes (cópias em anexo, docs. 21/30):

    Lei nº 14.457, de 15 de setembro de 2009, referente às cidades polo de Acaraú, Baturité, Crateús, Itapipoca e Tianguá, e Região- Polo do Vale do Curu, Lei n.º 14.458, de 15 setembro de 2009, referente às cidades polo de Aracati, Brejo Santo, Crato, Juazeiro do Norte e Limoeiro do Norte, Lei nº 16.656, de 13 de setembro de 2018, referente à cidade polo do Crato, Lei nº 14.459, de 15 de setembro de 2009, referente às cidades polo de Canindé, Iguatu e Russas, Lei nº 14.491, de 29 de outubro de 2009, referente à cidade polo de Maracanaú, Lei nº 14.534, de 21 de dezembro de 2009, referente às cidades polo de Quixadá e Sobral, Lei nº 14.627, de 26 de fevereiro de 2010, referente à cidade polo de Icó, Lei nº 14.622, de 26 de fevereiro de 2010, referente à cidade polo de Cascavel, Lei nº 14.628, de 26 de fevereiro de 2010 e Lei nº 16.850, de 06 de março de 2019, as quais referem-se à cidade de Tauá e a Lei nº 14.692, de 30 de abril de 2010, referente à cidade polo de Camocim.

    Elucida-se que, ao haver identidade de conteúdo dos Protocolos de Intenções de alguns Consórcios, supõe-se, por lógica, que o conteúdo seja o de todos os demais Consórcios Públicos da Saúde do Estado, já que não faria sentido que a constituição original destas Entidades se desse de modo idêntico para alguns e diverso para outros, conquanto o Estado do Ceará esteja presente em todos.

    Mencionados Protocolos, todavia, não se sabe porque, deixaram de tratar a matéria acerca da criação e quantitativo de cargos, e seus respectivos requisitos de provimento e remuneração (conforme imposição do art. , IX, da Lei nº 11.107/2005).

    Agora, o Estado do Ceará, ainda que com boas intenções, através do Decreto Estadual nº 33.413, de 20 de dezembro de 2019, resolveu impor a todos os Consórcios normas sobre criação, formas de provimento e remuneração de empregos consorciados, ao arrepio do comando exarado no art. , IX, da Lei nº 11.107/2005 (lei Federal inderrogável).

    Assim sendo, se o Governo estadual deseja corrigir a supra elucidada omissão nos Protocolos de Intenções editados pelas Entidades Consorciadas Cearenses, que se faça da forma correta, constitucional e legal, ou seja, deliberando a matéria em Assembleia Consorcial para que, em sendo aprovada, seja submetida ao crivo dos Poderes Legislativos Estadual e Municipais a respectiva alteração do Protocolo de Intenções, firmando-se o devido ADITAMENTO do Contrato de Consórcio Público. Não é possível, portanto, que o Governo Estadual “atropele” os princípios embasadores da gestão das associações públicas, em especial os princípios da democratização e compartilhamento de ações.

    Como se viu, o correto e regular para que os Consórcios Públicos de Saúde do Ceará venham a selecionar pessoas para seu quadro é que os cargos/empregos/funções das reputadas Entidades sejam criados e regulados os seus requisitos e remunerações, por via de lei em sentido formal e material (qual seja, a alteração das Leis Ratificadores, ou seja, o aditamento ao Contrato de Consórcio Público), em cada um dos Entes Consorciados (Estado e municípios), através da aprovação, em Assembleia, da correção das anteriores omissões do Protocolo de Intenções.

    Não há espaço no nosso ordenamento jurídico vigente, pois, para que apenas um dentre tantos Entes, ainda que seja sócio majoritário (no caso vertente, o Estado do Ceará), crie normas, por si só (e o pior, sem amparo legislativo) relacionadas a pessoal dos Consórcios. Se assim o faz, comete fragrante inconstitucionalidade e ilegalidade, irradiando efeitos funestos no patrimônio público, considerando que os entes consorciados não possuem planejamento orçamentário-financeiro e fiscal aptos à implementação da reestruturação do quadro funcional (pessoal) que o Estado do Ceará deseja.

    Basta assinalar que os atos inquinados na presente Ação contrapõem frontalmente norma de matriz constitucional que preconiza ser matéria reservada a lei complementar o estabelecimento denormas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos” (art. 165, § 9º, II, CF/88). No mesmo compasso, tem-se que as finanças públicas, em especial a dos municípios consorciados, encontram-se severamente comprometidas com os atos do Governo Estadual em deslinde, conquanto seja vedada “a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais” (art. 167, CF/88).

    Apenas para dimensionar o custo com salários e encargos envidados pelo Governo Estadual, através da Seleção Pública em questão, e o impacto substancial destes custos nos Consórcios, e, por via de consequência, aos Municípios (já que estes contribuem financeiramente para manutenção das referenciadas Entidades), cuida-se em apresentar Planilha de despesas com pessoal comissionado, calculando-se o montante pelo limite do número de vagas aplicado à remuneração de cada cargo/emprego (doc. 14, em anexo).

    Não bastasse isto, há também de se observar dos atos governamentais impugnados no presente petitório, a inobservância das exigências contidas na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a despeito de o impacto das despesas com a remuneração do quadro comissionado dos Consórcios Públicos da Saúde não ter sido estimado para o exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes (art. 16 da LRF), e, ademais, tais despesas, obrigatórias de caráter continuado, não derivam de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo válido que fixe para o ente a obrigação sua execução por um período superior a dois exercícios (art. 17, LRF), afora o fato de tais despesas poderem alcançar o período de 180 dias anterior ao final do mandato dos prefeitos, o que torna o ato que gerou as mesmas nulo, conforme disciplina o art. 21 da LRF.

    A propósito, a Seleção Pública em questão é contraditória ao próprio Decreto Estadual nº 33.413/2019 que a vincula, visto que tal Certame estabelece unilateral e impositivamente remunerações fixas e variáveis para os empregos comissionados que oferta, entretanto, o Diploma Normativo aludido enuncia que qualquer ação que importe em oneração do custeio do Consórcio, deve ser aprovado na Assembleia Geral, que é o Órgão da Entidade que reúne todos os entes, Estado e municípios associados. Veja-se:

    “Art. 5º O Contrato de Rateio é o acordo celebrado anualmente entre os Entes Consorciados, onde se identificam os recursos orçamentários e financeiros, e a fonte de financiamento para o custeio das ações e serviços

    constantes na carteira de serviços de cada unidade.

    § 1º Todas as medidas ou ações que onerem o custeio do Consórcio deverão ser aprovadas em Assembleia Geral, com presença obrigatória do representante do Governo do Estado do Ceará.”

    Grifado

    De mais a mais, os atos governamentais impugnados no presente petitório, ao disporem os cargos/empregos comissionados sob comento ao público em geral, afastam a possibilidade efetiva de haver relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor comissionado nomeado, malferindo, desta maneira, jurisprudência consolidada no sentido de atribuir a plena liberdade para nomear por parte dos mandatários dos Consórcios Públicos da Saúde do Ceará.

    Outrossim, a Seleção Pública em questão mostra-se insubsistente ao não adotar critérios objetivos e claros de classificação dos candidatos, eis que deixa margem subjetiva (entrevista com o representante da Secretaria da Saúde do Estado do Ceará e 01 (um) membro da assembleia do consórcio ao qual está concorrendo) para a escolha, por parte de um dentre os cinco primeiros classificados (conforme Item 2.4 do Aditivo Consolidado do Edital nº 27/2019 – ESP/CE, cópia anexadoc. 12)

    Pode-se resumir, afinal, que a Seleção Pública para provimento dos empregos em comissão acima ventilados (EDITAL ESP/CE Nº 27/2019 e aditivos posteriores), bem como o diploma normativo que o sustenta, no caso o Decreto Estadual nº 33.413, de 20 de dezembro de 2019, são atos irremediavelmente ilegais e lesivos ao patrimônio público, a partir dos fatores relevantes a seguir elencados:

    1. – O Decreto do Chefe do Poder Executivo Estadual e a Seleção Pública em questão, configuram-se como atos irregulares sob o ponto de vista constitucional e legal, considerando que constituem e estabelecem certame de cargos/empregos em comissão cuja criação e requisitos (inclusive fixação da remuneração) não se deram através de lei em sentido formal e material;
    2. - A Seleção Pública em questão não possui previsão legal, e, ainda, ampara-se em um decreto regulamentatório que cria normas e cargos/empregos não decorrentes de Le, não obstante fixe remunerações sem respaldo tanto no referido Decreto quanto em lei;
    3. – A remuneração do quadro comissionado disposto na Seleção Pública em questão não se desenvolveu por meio de estudo técnico e impacto orçamentário, financeiro e fiscal em todos os entes consorciados (Estado e municípios);
    4. - O Decreto do Chefe do Poder Executivo Estadual e a Seleção Pública em questão promovem disputa pública ampla para cargos/empregos reservados à relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado;
    5. - A Seleção Pública em questão estabelece disputa classificatória por via de maior pontuação, porém, permitindo indevido ato discricionário (entrevista realizada após escolha de candidatos em lista múltipla).

    A consolidação dos sobreditos fatores evidencia, pois, a ocorrência das seguintes violações:

    1. Violação dos princípios constitucionais da administração pública: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, da Autonomia Municipal e da Razoabilidade/Proporcionalidade;
    2. Violação da Lei nº 11.107/2005 de Decreto nº 6.017/2007 (legislação geral de consórcios públicos) e das Leis Ratificadoras dos Protocolos de Intenções dos Consórcios Públicos de Saúde Interfederativos do Ceará;
    3. Violação das normas de direito financeiro e da Lei de Responsabilidade Fiscal;
    4. Violação da Tese ref. ao Tema 1010 – Repercussão Geral, do STF (RE 1.041.210).

    Impende salientar que na presente actio, busca o cidadão ora demandante a anulação ou a declaração de nulidade do Decreto Estadual nº 33.413, de 20 de dezembro de 2019, normativo este que, ao criar os cargos/empregos comissionados de direção dos Consórcios Públicos de Saúde do Estado do Ceará, deu espaço para que outros atos normativos impropriamente estabeleçam remuneração para tais cargos/empregos, como no caso da Seleção tornada pública no EDITAL ESP/CE Nº 27/2019 e aditivos posteriores, a qual também se pleiteia anulação ou decretação de nulidade.

    Consoante as considerações supra, e os fatos e fundamentos jurídicos adiante despendidos, restará constatado por V. Exa. que o Decreto Estadual e a Seleção Pública aludidos caracterizam-se como atos lesivos ao patrimônio do Estado do Ceará e de mais de uma centena de municípios cearenses consorciados, na medida em que estabelecem obrigações financeiras sem o devido respaldo legal (no caso, a remuneração do corpo diretivos dos Consórcios Públicos da Saúde), e, além disto, aumentam significativamente a remuneração dos cargos/empregos de direção que já se encontram tutelados pelos Estatutos das referidas Entidades, sem a regular previsão orçamentária e sem a observância das regras de responsabilidade fiscal.

    Desta feita, os Consórcios Públicos da Saúde, na condição de Entidades custeadas pelos cofres públicos do Estado e Municípios, tem a qualidade de ser protegidos por meio da presente pretensão popular, cuja finalidade precípua é a de se afastar a ameaça de grave lesão ao patrimônio público.

    3 – DO DIREITO

    3.1 - VIOLAÇÕES AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA LEGALIDADE E VIOLAÇÕES DA LEI Nº 11.107/2005, REGULAMENTADA PELO DECRETO Nº 6.017/2007 (LEGISLAÇÃO GERAL DE CONSÓRCIOS PÚBLICOS) E DAS LEIS RATIFICADORAS DOS PROTOCOLOS DE INTENÇÕES DOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS DE SAÚDE INTERFEDERATIVOS DO CEARÁ.

    Ínclito julgador, o transcurso da presente proemial informará a V. Exa. as seguintes violações: a) dos princípios constitucionais da administração pública: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, da Autonomia Municipal e da Razoabilidade/Proporcionalidade; b) da Lei nº 11.107/2005 de Decreto nº 6.017/2007 (legislação geral de consórcios públicos) e das Leis Ratificadoras dos Protocolos de Intenções dos Consórcios Públicos de Saúde Interfederativos do Ceará; c) das normas de direito financeiro e da Lei de Responsabilidade Fiscal; d) da Tese ref. ao Tema 1010 – Repercussão Geral, do STF (RE 1.041.210);

    Suscitadas irregularidades são perfeitamente combatíveis por meio de AÇÃO POPULAR, uma decorrência do princípio republicano, tendo por finalidade a proteção da coisa pública ("res pública"). Trata-se de uma das formas de manifestação da soberania popular, que permite ao cidadão exercer, de forma direta, uma função fiscalizadora. Um de seus traços mais característicos é a defesa, não de um interesse pessoal, mas da coletividade, conforme leciona MARCELO NOVELINO (in Direito Constitucional. São Paulo: Editora Método, 2009, 3ª ed. p. 366/369).

    A Ação Popular encontra-se disciplinada na Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965, e alterações posteriores, trazendo consigo as seguintes diretrizes:

    “Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.

    § 1º - Consideram-se patrimônio público para os fins referidos neste artigo, os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico. (Redação dada pela Lei nº 6.513, de 1977)

    § 2º Em se tratando de instituições ou fundações, para cuja criação ou custeio o tesouro público concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, bem como de pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas, as conseqüências patrimoniais da invalidez dos atos lesivos terão por limite a repercussão deles sobre a contribuição dos cofres públicos.

    § 3º A prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título eleitoral, ou com documento que a ele corresponda.

    § 4º Para instruir a inicial, o cidadão poderá requerer às entidades, a que se refere este artigo, as certidões e informações que julgar necessárias, bastando para isso indicar a finalidade das mesmas.

    § 5º As certidões e informações, a que se refere o parágrafo anterior, deverão ser fornecidas dentro de 15 (quinze) dias da entrega, sob recibo, dos respectivos requerimentos, e só poderão ser utilizadas para a instrução de ação popular.

    § 6º Somente nos casos em que o interesse público, devidamente justificado, impuser sigilo, poderá ser negada certidão ou informação.

    § 7º Ocorrendo a hipótese do parágrafo anterior, a ação poderá ser proposta desacompanhada das certidões ou informações negadas, cabendo ao juiz, após apreciar os motivos do indeferimento, e salvo em se tratando de razão de segurança nacional, requisitar umas e outras; feita a requisição, o processo correrá em segredo de justiça, que cessará com o trânsito em julgado de sentença condenatória.”

    Entretanto, antes de adentrarmos nas matérias concernentes às sobreditas flagrantes e graves violações, oportuno que teçamos alguns comentários acerca de constituição e funcionamento dos Consórcios Públicos:

    1. Conceito e definição de Consórcio Público

    A etimologia da palavra CONSÓRCIO PÚBLICO perpassa pela noção fundamental de cooperação, de compartilhamento, de coparticipação, de concórdia. E PLÁCIDO E SILVA (in SILVA, De Plácido e. Vocabulário jurídico. Rio de Janeiro: Forense, 1991. v. 1. p. 526) esclarece que o termo consórcio tem origem no latim “consortium ou de consors”, significando aquele que participa ou compartilha. Já MEDAUAR e OLIVEIRA percebem que os consórcios públicos são resultado de livre associação de entes federados, para atender objetivos comuns dos entes consorciados. Ainda com os autores, tem-se que suas atividades são desenvolvidas em área de atuação que corresponde ao território desses entes. É o que os autores chamam de “espaço interfederativo” (in MEDAUAR, Odete; e OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Consórcios Públicos: Comentários à Lei 11.107/2005. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006).

    A definição de consórcio público já vem disposta no art. , I, do Decreto Federal nº 6.017, de 17 de janeiro de 2007 (que regulamenta a Lei Geral de Consórcios Públicos no Brasil – Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005), nos seguintes termos:

    “Art. 2o Para os fins deste Decreto, consideram-se:

    I - consórcio público: pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação, na forma da Lei no 11.107, de 2005, para estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse comum, constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos.(...)”

    1. Natureza Jurídica dos Consórcios Públicos

    O artigo da Lei nº 11.107/2005 (Lei dos Consórcios Públicos – LCP) define expressamente que "o consórcio será constituído por contrato".

    Indubitável, pois, a natureza jurídica contratual do consórcio, sob o ponto de vista jurídico formal.

    Deste modo, em sendo o instrumento consorcial um contrato, detém, por conseguinte, os atributos de um negócio jurídico, uma relação jurídica destacada por congregar direitos e obrigações recíprocas entre os entes federativos, onde estes têm a obrigação de repassar recursos e definir metas e programas de serviços, ao passo que a pessoa jurídica revestida da forma “consórcio público” assume a obrigação de prestar o dito serviço programado para ser realizado conforme as metas físicas e regras financeiras formalizadas, respectivamente, nos contratos de programa e de rateio (arts. e 13 da Lei nº 11.107/2005).

    Não a toa que o consórcio de entes federativos foi pensado e instituído para funcionar no mundo jurídico com a forma contratual. É que no âmbito privado, o consórcio nada mais é do que um acordo estabelecido entre empresas, visando atingir um objetivo comum que, individualmente, nenhuma das consorciadas teria condição de realizar, conforme disciplina o art. 278 e ss. da Lei Federal n.º 6.404/74 – Lei das Sociedades Anonimas.

    De fato, foi intenção do legislador estabelecer um paralelo entre os consórcios do setor público e os do setor privado, com adoção de uma sistemática análoga entre os institutos, apenas adequando aos princípios privatistas assimilados pelos consórcios públicos as normas e princípios diferenciados do direito administrativo.

    1. Os Consórcios Públicos na Constituição de 1988

    Preconiza a Carta Magna de 1988, com as alterações promovidas pela Emenda Constitucional nº 19/98, que

    “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos”.

    Inspirado no direito italiano, o Texto Constitucional em evidência opta pela heterogeneidade dos arranjos federativos de cooperação mútua, isto é, autoriza a associação de entes de espécies e competências distintas, vale dizer, União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

    A dissecação do retro citado dispositivo constitucional revela, em primeiro plano, que a gestão associada de serviços públicos é gênero, dos quais são espécies os consórcios públicos e convênios de cooperação.

    d) A legislação de Regência dos Consórcios Públicos: Lei nº 11.107/2005, regulamentada pelo Decreto nº 6.017/2007

    A lei dos consórcios públicos e convênios de cooperação preconizada na Carta Magna (art. 241), autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos, foi editada em 6 de abril de 2005, sob o nº 11.107, consubstanciando competência privativa da União, na forma do art. 22, XXVI, da Carta Magna, logo abaixo transcrito:

    “Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

    (...)

    XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1º, III;” (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) REALÇADO

    e) Estrutura Organizacional e Administrativa dos Consórcios Públicos

    e.1) Dos fundamentos das bases estruturantes e organizacionais – normação concorrente às normas gerais dos consórcios públicos

    Cumpre salientar, de início, que a administração pública se rege por diversos princípios, dentre os quais o da legalidade, que, por definição, determina que, em qualquer atividade, a Administração Pública está estritamente vinculada à lei.

    Para CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, “a expressão “legalidade” deve, pois, ser entendida como “conformidade à lei e, sucessivamente, às subsequentes normas que, com base nela, a Administração expeça para regular mais estritamente sua própria discrição”, adquirindo então um sentido mais extenso” (in Curso de direito administrativo. 20ª edição. São Paulo: Editora Malheiros, 2006)

    Acerca do tema, o Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso já proferiu o seguinte entendimento:

    “(...) os consórcios estão subordinados aos princípios norteadores da administração pública, tais como legalidade, publicidade, impessoalidade, moralidade e eficiência, sejam eles pessoas jurídicas de direito público ou de direito privado, conforme se depreende da seguinte lição da professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

    “Do exposto decorre que o chamado consórcio público passa a constituir-se em nova espécie de entidade da Administração Indireta de todos os entes federados que dele participarem. Embora o art. 6º só faça essa previsão com relação aos consórcios constituídos como pessoas jurídicas de direito público, é evidente que o mesmo ocorrerá com os que tenham personalidade de direito privado. Não há como uma pessoa jurídica política (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) instituir pessoa jurídica administrativa para desempenhar atividades próprias do ente instituidor e deixá-la fora do âmbito de atuação do Estado, como se tivesse sido instituída pela iniciativa privada.” (in TCE-MT, in Consulta formulada pelo Consórcio Intermunicipal de Saúde do Vale dos Arinos (MT), Relator Conselheiro José Carlos Novelli, decisao de 09 de julho de 2008)

    O art. , § 1º, da Lei 11.107, de 06 de abril de 2005 define que o consórcio público, esteja ele revestido do atributo do regime de direito público ou privado, faz parte da administração pública de cada um dos entes consorciados, consoante a redação logo abaixo informada:

    “Art. 6º O consórcio público adquirirá personalidade jurídica:

    I – de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções;

    II – de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil.

    § 1º O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados. (...)”

    E, dentro das definições contidas no art. , II, do Decreto nº 6.017, de 17 de janeiro de 2007, que regulamenta a Lei nº 11.107/2005, o consórcio público de direito público detém natureza autárquica. Veja-se:

    “Art. 2o Para os fins deste Decreto, consideram-se:

    I - consórcio público: pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação, na forma da Lei no 11.107, de 2005, para estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse comum, constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos; (...)”

    Ao trazer para o campo jurídico uma legislação de conotação geral, abre-se espeço para o estabelecimento de regras específicas para, em caráter complementar, regular a matéria genericamente normatizada.

    Esta regulação específica é disposta pelos entes federados (estados, municípios e Distrito Federal), consorciados ou não, concorrendo com as normas gerais editadas pela União, para o fim de invocar preceitos de ordem comum de interesse regional ou local, dentro do âmbito de atuação dos consórcios públicos em dado território.

    O art. 24 da Constituição Federal elucida referida assinalação, com a seguinte preconização:

    “Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

    I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;

    II – orçamento;

    III – juntas comerciais;

    IV – custas dos serviços forenses;

    V – produção e consumo;

    VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;

    VII – proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;

    VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;

    IX – educação, cultura, ensino e desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação; (Redação da EC 85/2015)

    X – criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas;

    XI – procedimentos em matéria processual;

    XII – previdência social, proteção e defesa da saúde;

    XIII – assistência jurídica e Defensoria pública;

    XIV – proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência;

    XV – proteção à infância e à juventude; XVI – organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis.

    § 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.

    § 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.

    § 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.

    § 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário”.

    A interpretação constitucional inerente ao referido artigo, no que concerne à matéria relativa proteção e defesa da saúde e seguridade social, já se encontra sedimentada no Supremo Tribunal Federal – STF, da seguinte forma:

    “A competência dos Estados para legislar sobre a proteção e defesa da saúde é concorrente à União e, nesse âmbito, a União deve limitar-se a editar normas gerais, conforme o art. 24, XII, § 1º e § 2º, da CF. Não usurpa competência da União lei estadual que dispõe sobre o beneficiamento de leite de cabra em condições artesanais”. [ADI 1.278, rel. min. Ricardo Lewandowski, j. 16-5-2007, P, DJ de 1º-6-2007.]

    “A matéria da disposição discutida é previdenciária e, por sua natureza, comporta norma geral de âmbito nacional de validade, que à União se facultava editar, sem prejuízo da legislação estadual suplementar ou plena, na falta de lei federal (CF/1988, arts. 24, XII, e 40, § 2º): se já o podia ter feito a lei federal, com base nos preceitos recordados do texto constitucional originário, obviamente não afeta ou, menos ainda, tende a abolir a autonomia dos Estados-membros que assim agora tenha prescrito diretamente a norma constitucional sobrevinda”. (ADI 2.024, rel. min. Sepúlveda Pertence, j. 3-5-2007, P, DJ de 22-6-2007.] = RE 356.328 AgR, rel. min. Cármen Lúcia, j. 1º-2-2011, 1ª T, DJE de 25-2-2011)

    Questão intrigante refere-se a matérias não arroladas expressamente no art. 24 da CF/88, e que vem em outra parte do texto constitucional indicando o tratamento comum e concorrente entre os entes federados para legislar sobre determinadas matérias.

    Neste ponto, o mestre constitucionalista JOSÉ AFONSO DA SILVA é soberbo ao assinalar categoricamente que:

    “A legislação concorrente da União sobre matérias indicadas supra se limitará a estabelecer normas gerais. Nisso a Constituição foi, às vezes, redundante. Por exemplo, no art. 22, XXIV, dá como privativo da União legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional, enquanto no art. 24, IX, combinado com o § 1º, declara caber-lhe legislar sobre normas gerais de educação. Não há nisso incoerência, como pode parecer. Legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional e sobre normas gerais de educação somam, no fundo, a mesma coisa. A tradição arrastou o educadores da Constituinte a manter a regra que vem de 1946: legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional de competência privativa da União, mas poderiam deixar de incluir na competência comum legislar sobre educação no que a União só tem poderes para fixar normas gerais. Tudo somado, dá na mesma, com um dispositivo a mais, sem necessidade. Por outro lado, foi omissa, quando deu à União competência privativa para legislar sobre normas gerais: a) de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias militares e corpo de bombeiros (art. 22, XXI); b) de licitação e contratação, em todas as modalidades, para a Administração pública, direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, nas diversas esferas de governo, e empresas sob seu controle (art. 22, XXVII). No entanto, não inseriu a matéria no art. 24, para indicar que Estados podem legislar também sobre essas matérias, como fez, p. ex., relativamente à polícia civil. Não é, porém, porque não consta na competência comum que Estados e Distrito Federal (este não sobre polícia militar, que não é dele) não podem legislar suplementarmente sobre esses assuntos. Podem e é de sua competência fazê-lo, pois que, nos termos do § 2º do art. 24, a competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui (na verdade até pressupõe) a competência suplementar dos Estados (e também do Distrito Federal, embora não se diga aí), e isso abrange não apenas as normas gerais referidas no § 1º, desse mesmo artigo no tocante à matérias neste relacionada, mas também as normas gerais indicadas em outros dispositivos constitucionais, porque justamente a característica da legislação principiológica (normas gerais, diretrizes, bases), na repartição de competências federativas, consiste em sua correlação com competência suplementar (complementar e supletiva) dos Estados”. (in SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 6ª ed. – São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1990, pág. 434) G.N

    Neste diapasão, a jurisprudência do STF:

    “Nas hipóteses de competência concorrente (CF, art. 24), nas quais se estabelece verdadeira situação de condomínio legislativo entre a União Federal e os Estados-membros (Raul Machado Horta, Estudos de Direito Constitucional, p. 366, item 2, 1995, Del Rey), daí resultando clara repartição vertical de competências normativas, a jurisprudência do STF firmou-se no sentido de entender incabível a ação direta de inconstitucionalidade, se, para o específico efeito de examinar-se a ocorrência, ou não, de invasão de competência da União Federal, por parte de qualquer Estado-membro, tornar-se necessário o confronto prévio entre diplomas normativos de caráter infraconstitucional: a legislação nacional de princípios ou de normas gerais, de um lado (CF, art. 24, § 1º), e as leis estaduais de aplicação e execução das diretrizes fixadas pela União Federal, de outro (CF, art. 24, § 2º). Precedentes. É que, tratando-se de controle normativo abstrato, a inconstitucionalidade há de transparecer de modo imediato, derivando, o seu reconhecimento, do confronto direto que se faça entre o ato estatal impugnado e o texto da própria Constituição da República”. (ADI 2.344 QO, rel. min. Celso de Mello, j. 23-11-2000, P, DJ de 2-8-2002.] = ADI 2.876, rel. min. Cármen Lúcia, j. 21-10-2009, P, DJE de 20-11-2009)

    Em se tratando de CONSÓRCIOS PÚBLICOS regidos em caráter geral pela Lei nº 11.107/2005, resta claro que compete aos Estados e Distrito Federal legislar concorrentemente com a União, a fim de dispor sobre temas complementares e supletivos a tal lei.

    Porém, é certo que a Ratificação do Protocolo de Intenções, que constitui, na forma da Lei nº 11.107/2005, o CONTRATO DE CONSÓRCIO PÚBLICO, dar-se-á sob forma de lei em sentido material e formal, inclusive estadual e municipal.

    Por seu turno, o Decreto nº 6.017/2007, que regulamenta as normas gerais estabelecidas na Lei nº 11.107/2005, define, em seu art. , III, que o protocolo de intenções é o “contrato preliminar que, ratificado pelos entes da Federação interessados, converte-se em contrato de consórcio público”, do que se deduz que as regras celebradas neste contrato muito bem poderia tratar de matéria complementar e supletiva às normas da União, ou dos Estados, caso existam.

    Assim sendo, não é permitido que normas estaduais e municipais derroguem as normas gerais estabelecidas na Lei nº 11.107/2005, e seu Decreto Regulamentador, de nº 6.017/2007.

    e.2) Estrutura Organizacional e Administrativa dos Consórcios Públicos de Saúde do Estado do Ceará

    No livro de minha coautoria, acerca do tema trazido no presente tópico, discorro o seguinte:

    “O consórcio deve dispor de uma estrutura formal, que identifique o nível de hierarquia, competências e atribuições, definidas em estatuto, regimento próprio, para evitar conflitos de competência. Para operacionalização do consórcio público, faz-se necessário dispor de uma estrutura administrativa mínima de cargos e funções, que varia de acordo com os serviços prestados, as demandas, o número de municípios, oferta de serviços, entre outros fatores e variáveis” Consórcios Públicos de Saúde no Ceará: da implantação à gestão / Luciene Alice da Silva, Maria de Fátima Nepomuceno Nogueira e Washington Willem Mendes de Santana. – Fortaleza: Expressão Gráfica e Editora, 2014, Pg. 55)

    A estrutura organizacional dos Consórcios Públicos de Saúde do Ceará, encontra-se definida na Cláusula Sétima do Protocolo de Intenções juntado em anexo (docs. 16/20), conforme a redação abaixo transcrita, verbis:

    “Cláusula Sétima - Da Estrutura Organizacional

    O Consórcio Público apresentará as seguintes instâncias, sem prejuízo de outras definidas em seu estatuto, conforme decisão de sua Assembléia Geral:

    I – Assembléia Geral – composta por todos os entes consorciados, representando a instância máxima do Consórcio;

    II – Presidência do Consórcio – exercente da representação legal da associação pública;

    III - Diretoria Executiva – responsável pela gestão diária das atividades consorciais.

    Subcláusula Primeira – A organização da Diretoria Executiva será disposta em Estatuto, aprovado pela Assembléia Geral.

    Subcláusula Segunda – A Presidência do Consórcio constitui função não remunerada.

    Cláusula Oitava – Da Assembléia Geral

    A Assembléia geral será composta por todos os consorciados, representados pelos Prefeitos dos municípios integrantes do Consórcio, e por representantes do Estado, indicados pelo Governador, e as deliberações serão tomadas por consenso entre os consorciados ou, em última instância, as decisões serão tomadas por maioria absoluta dos participantes presentes.

    Subcláusula primeira- A Assembléia Geral se reunirá ordinariamente a cada três meses, mediante convocação da Diretoria Executiva, com, no mínimo, dez dias de antecedência, mediante oficio-circular e/ou e-mail.

    Subcláusula segunda - A Assembléia Geral reunir-se-á extraordinariamente, quando convocada pelo Presidente ou por solicitação subscrita da maioria simples dos votos de seus membros, com antecedência mínima de 72 (setenta e duas horas), mediante ofício circular e e-mail.

    Subcláusula terceira - A Assembléia Geral será presidida pelo Presidente do Consórcio, Chefe do Poder Executivo de um dos Municípios consorciados, eleito pelos membros integrantes do Consórcio, em escrutínio secreto, por maioria absoluta dos votos de seus membros, para mandato de 02 (dois) anos, permitida a reeleição por apenas uma recondução consecutiva.

    Subcláusula quarta- As decisões da Assembléia Geral serão adotadas por maioria absoluta de votos dos membros presentes.

    Subcláusula quinta- O Estatuto do Consórcio poderá ser alterado mediante proposta do Presidente ou da Assembléia Geral, aprovada por dois terços dos votos de seus membros.

    Subcláusula sexta - Para o funcionamento da Assembléia Geral é exigida a presença de, pelo menos, metade de seus membros.

    Subcláusula sétima - A representação de votos na Assembléia Geral terá como critério a base populacional, conforme segue:

    1. Municípios até 35.000 habitantes- um voto
    2. Municípios acima de 35.000 habitantes até 75.000 habitantes- dois votos
    3. Municípios acima de 75 até 105.000 habitantes- três votos
    4. Municípios acima de 105.000 habitantes- quatro votos
    5. O Estado terá 2/5 (dois quintos) do total dos votos da Assembléia Geral.

    Subcláusula oitava – Em função do disposto na Subcláusula Sétima, a soma dos votos dos Municípios, respeitadas as proporções estabelecidas na mesma Subcláusula, equivalerá a 3/5 (três quintos), cabendo ao consorciado Estado do Ceará quantidade de votos correspondentes aos 2/5 (dois/quintos) restantes, desprezando-se resultados fracionários inferiores a 0,5 (zero vírgula cinco) e arredondando-se, a partir de 0,5 (zero vírgula cinco), o número obtido para o inteiro subsequente quando do cálculo dos votos estaduais”.

    Cumpre deduzir que a redação supra citada é a padronizada nos Protocolos de Intenções de todos os Consórcios Públicos Cearenses, havendo variação tão somente no tocante a redação das Leis Ratificadores, onde o referido Protocolo consta como anexo. Para comprovar isto, seguem inclusos ao presente petitório Protocolos de Intenções de alguns Consórcios onde foi possível a parte autora localizar e dispor na rede Mundial de Computadores (endereços eletrônicos dos Consórcios Públicos), para integrar a documentação carreada a esta lide (cópias em anexo – docs. 16/20).

    Pois bem. De acordo com a Cláusula Sétima acima discriminada, a composição orgânica da Entidade Consorcial compreende, como instância máxima e soberana, a Assembleia Geral, integrada pelos representantes dos entes consorciados, os quais devem se figurar, obrigatoriamente, como Chefes do Poder Executivo de cada ente, ou ocupante de Órgão delegado legalmente para assumir tal representação (art. , VIII, da Lei nº 11.107/2005).

    Quanto à representação legal da Entidade, de per si, é a mesma ocupada pela Presidência do Consórcio, cuja forma de eleição e a duração do mandato se encontra delimitada pelo Protocolo de Intenções, a ter por base o exercício do atributo da competência concorrente ou suplementar dos entes consorciados, em cumprimento ao disposto no dispositivo legal acima discriminado.

    No que pertine à Diretoria Executiva, esta foi instituída organicamente dentro da estrutura administrativa própria do Consórcio, em observância à previsão contida no inciso IX do dispositivo legal acima evidenciado, de onde se extrai a obrigação dos entes consorciados definirem no Protocolo de intenções “o número, as formas de provimento e a remuneração dos empregados públicos”.

    Por fim, saliente-se que a organização da Diretoria Executiva, bem assim a de todos os cargos e empregos integrantes da estrutura administrativa da entidade, deve ser disposta em Estatuto, aprovado pela Assembleia Geral, conforme preconiza a Subcláusula Primeira da cláusula Sétima do Protocolo de Intenção supra transcrito, na esteira do art. , IX, da Lei nº 11.107/2005.

    e.3) Das competências e atribuições da Assembleia Geral do Consórcio Público

    Nos termos dos Estatutos dos Consórcios Públicos de Saúde em anexo – docs. 31/41), onde foi possível a parte autora localizar e dispor na rede Mundial de Computadores (endereços eletrônicos dos Consórcios Públicos), para integrar a documentação carreada a esta lide, via de regra são as seguintes as competências da Assembleia Geral:

    “Art. 21 - Compete à Assembléia Geral:

    I - Deliberar sobre assuntos relativos a sua finalidade, objetivos e interesses do Consórcio;

    II - Eleger ou destituir o Presidente do Consórcio;

    III – Ratificar ou recusar a nomeação ou destituição dos membros da Diretoria Executiva e operacional;

    VI - Homologar as proposições e relatórios da Diretoria Executiva;

    V – Homologar a admissão de um novo associado no Consórcio;

    VI – Homologar a retirada e decidir pela exclusão de consorciado;

    VII – Deliberar e decidir sobre a instituição e modificação do quadro de pessoal do Consórcio;

    VIII – Deliberar e decidir sobre:

    a) os planos de trabalho desenvolvidos pela Diretoria Executiva e Operacional;

    b) matéria orçamentária, patrimonial, financeira e a relacionada às operações de crédito do Consórcio;

    c) a fixação, a revisão e o reajuste de taxas, tarifas e outros preços públicos do Consórcio.

    IX - Apreciar processos administrativos disciplinares, aplicando as penalidades cabíveis;

    XI - Aprovar o Regimento Interno do Consórcio, bem como as alterações respectivas;

    XII - Aprovar os Contratos de Programa e de Rateio do Consórcio;

    X – Aprovar as alterações do Estatuto.

    § 1º - As competências arroladas nesta cláusula não prejudicam que outras sejam reconhecidas neste Estatuto.

    § 2º – Este Estatuto poderá ser alterado mediante proposta do Presidente ou da Assembléia Geral, aprovada por dois terços dos votos de seus membros.

    § 3º- A deliberação sobre dissolução do Consórcio exigirá maioria de 2/3 dos consorciados e lei autorizativa das câmaras municipais dos municípios que votaram a favor.

    § 4º - A destituição do Presidente do Consórcio se dará em função da inobservância dos princípios Constitucionais e Infraconstitucionais que tratam da Administração Pública, bem como as Normas deste Estatuto, e se processará na forma regimental.

    Art. 22 – Outras disposições sobre o funcionamento e as atribuições da Assembléia Geral poderão ser consolidadas e completadas por Regimento Interno que a própria Assembléia Geral venha aprovar”.

    e.4) Das competências e atribuições da Presidência do Consórcio Público

    Nos termos do Estatuto acima discriminado, são as seguintes as competências da Presidência:

    “Art. 26. Compete ao Presidente do Consórcio:

    I – representá-lo Judicial e Administrativamente;

    II - zelar pelo cumprimento do presente Estatuto;

    III- encaminhar aos poderes e órgãos competentes as solicitações e acompanhar sua tramitação;

    IV - ordenar despesas, firmar convênios, acordos ou contratos, subscrever os relatórios de gestão do Consórcio e prestar contas da gestão junto aos órgãos de controle;

    V - supervisionar os serviços oferecidos pelo Consórcio, assegurando a eficiência e eficácia dos mesmos e cumprimento do estabelecido nos contratos de programa e de rateio firmados;

    VI - encaminhar as decisões da Assembléia Geral para execução pela Diretoria Executiva;

    VII - constituir grupo de trabalho, comissões com objetivos específicos e duração temporária, com participação de integrantes da Diretoria Executiva;

    VIII - convidar técnicos de órgãos municipais, estaduais, federais, profissionais liberais e membros da sociedade civil organizada para participarem dos grupos de trabalhos e/ou comissões;

    IX – solicitar a cessão de servidores dos entes consorciados para desenvolver atividades no Consórcio;

    X - autorizar pagamentos e movimentar recursos financeiros, gerir o patrimônio do Consórcio, assinar cheques e quaisquer documentos referentes ao Consórcio;

    XI - convocar Assembléia Geral nos termos deste Estatuto;

    XII – executar as deliberações da Assembléia Geral, dando-lhes ampla publicidade;

    XIII- submeter à Assembléia Geral, para aprovação, o quadro de pessoal do Consórcio, bem como a respectiva tabela remuneratória e gratificações.

    Parágrafo Único. A Presidência do Consórcio poderá delegar poderes ao Diretor Executivo para ordenar despesas, firmar convênios, acordos ou contratos, subscrever os relatórios de gestão do Consórcio e prestar contas da gestão junto aos órgãos de controle”.

    Destaque-se que o Presidente do Consórcio detém a competência atributiva de representar a Entidade judicial e extrajudicialmente, bem como de ordenar despesas, além de outras competências. Importante informar que, nos termos do art. da Lei nº 11.107/2005, “o consórcio público está sujeito à fiscalização contábil, operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo representante legal do consórcio, inclusive quanto à legalidade, legitimidade e economicidade das despesas, atos, contratos e renúncia de receitas, sem prejuízo do controle externo a ser exercido em razão de cada um dos contratos de rateio”. Desta forma, o representante legal do Consórcio, Chefe do Poder Executivo de quaisquer dos entes consorciados, deve prestar contas ao Tribunal que possui a competência jurisdicional para fiscalizar o ente político a que se encontra vinculado. Mais a frente será examinada a situação relativa à sucessão/substituição do Presidente de Consórcio que deixa de ocupar o seu mandato no ente político a que se encontrava em exercício.

    Inclusive, a sobredita fiscalização se atribui aos atos de gestão da Presidência, inclusive aqueles que estejam fundados na execução orçamentária, financeira e regras de responsabilidade fiscal. Vale ressaltar, não havendo respaldo econômico-orçamentário-financeiro e fiscal concernente ao incremento remuneratório dos cargos/empregos em comissão dos Consórcios, seus Presidentes serão fiscalizados e fatalmente punidos pela inobservância de tal regramento.

    Feito o supra elucidado preâmbulo, passemos, então, à menção aos largos equívocos cometidos pelo Governo Estadual no que tange ao Decreto Estadual nº 33.413, de 20 de dezembro de 2019, e, consequentemente, à Seleção Pública destinada ao provimento do emprego comissionado de Secretário Executivo, Diretor Administrativo Financeiro, Diretor Geral da Policlínica e Diretor Geral do Centro de Especialidades Odontológicas (CEO) dos Consórcios Públicos de Saúde (EDITAL ESP/CE Nº 27/2019 e aditivos posteriores):

    3.1.1 – O DECRETO DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL E A SELEÇÃO PÚBLICA EM QUESTÃO, CONFIGURAM-SE COMO ATOS IRREGULARES SOB O PONTO DE VISTA CONSTITUCIONAL E LEGAL, CONSIDERANDO QUE CONSTITUEM E ESTABELECEM CERTAME DE CARGOS/EMPREGOS EM COMISSÃO CUJA CRIAÇÃO E REQUISITOS (INCLUSIVE FIXAÇÃO DA REMUNERAÇÃO) NÃO SE DERAM ATRAVÉS DE LEI EM SENTIDO FORMAL E MATERIAL.

    O CONSÓRCIO PÚBLICO se encontra capitulado no art. 241 da Constituição Federal:

    “Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos”.

    O art. , § 1º, da Lei nº 11.107, de 06 de abril de 2005 define que o consórcio público, esteja ele revestido do atributo do regime de direito público ou privado, faz parte da administração pública de cada um dos entes consorciados:

    “Art. 6º O consórcio público adquirirá personalidade jurídica:

    I – de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções;

    II – de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil.

    § 1º O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados.

    (...)”

    Dentro das definições contidas no art. , II, do Decreto nº 6.017, de 17 de janeiro de 2007, que regulamenta a Lei nº 11.107/2005, o consórcio público de direito público detém natureza autárquica:

    “Art. 2o Para os fins deste Decreto, consideram-se:

    I - consórcio público: pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação, na forma da Lei no 11.107, de 2005, para estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse comum, constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos; (...)”

    Esta regulação específica é disposta pelos entes federados (estados, municípios e Distrito Federal), consorciados ou não, concorrendo com as normas gerais editadas pela União, para o fim de invocar preceitos de ordem comum de interesse regional ou local, dentro do âmbito de atuação dos consórcios públicos em dado território. Tal regulação específica se concebe no CONTRATO DE CONSÓRCIO PÚBLICO, decorrente da regra disposta no artigo 3º da Lei dos Consórcios, o qual define expressamente que "o consórcio será constituído por contrato".

    A celebração do contrato disciplinado no art. da Lei nº 11.107/2005, depende da prévia subscrição de protocolo de intenções, sendo este o instrumento onde constam efetivamente materializadas os direitos e obrigações recíprocas entre os entes federativos, inclusive “o número, as formas de provimento e a remuneração dos empregados públicos, bem como os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público” (art. 4º, IX, da supracitada Lei).

    Não ocorrendo a edição das regras concernentes ao art. , IX da Lei nº 11.107/2005 no Protocolo de Intenções, deve o Consórcio Público corrigir este lapso realizando ADITAMENTO do Protocolo de Intenções, por meio de alteração das Leis Ratificadoras de cada ente consorciado, pelo mesmo processo de edição da Lei Ratificadora original (ou seja, com deliberação e aprovação da Assembleia Consorcial, e encaminhamento de mensagem ao Poder Legislativo, para aprovação e ulterior promulgação).

    Como se viu, nos termos do art. , § 1º, da Lei nº 11.107, de 06 de abril de 2005, a entidade autárquica consorcial integra a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados.

    Assim sendo, os princípios e regras constitucionais e legais aplicáveis aos órgãos e entidades pertencentes ao poder público também se aplicam às associações públicas consorciais.

    Deste modo, a realização de concurso /seleção para ocupação de vagas por pessoal no consórcio público, tem por pressuposto lógico a existência de vacância em cargo, emprego ou função pública criados por lei, dado ser este um ato administrativo vinculativo ao princípio da legalidade consagrado no art. 37, caput, da CF/88, competindo aos Chefes do Poder Executivo consorciados, portanto, a despeito do comando exarado no art. 48 c/c 61 da Carta Magna (com desdobramento nas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais), a criação, por iniciativa legiferante, de cargos, empregos e funções públicas. A propósito, cuida-se em transcrever, a seguir, suso apontados dispositivos constitucionais:

    Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre:

    (...)

    X - criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas, observado o que estabelece o art. 84, VI, b;

    (...)

    Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

    (...)

    II - disponham sobre:

    1. criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

    (..)”.

    Segundo tese fixada pelo STF em Repercussão Geral:

    “As atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir” (RE 1.041.210, Tema 1010).

    Esta tese reafirmou reiterada jurisprudência da Suprema Corte:

    A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que cabe ao chefe do Poder Executivo deflagrar o processo legislativo referente a lei de criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração, bem assim disponha sobre regime jurídico e provimento de cargos dos servidores públicos. Aplica-se aos Estados-membros o disposto no art. 61, § 1º, II, da Constituição do Brasil. Precedentes. Inviável o projeto de lei de iniciativa do Poder Legislativo que disponha a propósito [de] servidores públicos – "anistia" administrativa, nesta hipótese – implicando aumento de despesas para o Poder Executivo. [ADI 341, rel. min. Eros Grau, j. 14-4-2010, P, DJE de 11-6-2010.]

    A reputada tese, conforme RE 1.041.210, efetivamente se aplica a cargos ou empregos em comissão ou funções de direção, já que a expressão “cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica” refere-se a quaisquer ocupações de pessoal no setor público, em observância, inclusive, à principiologia da legalidade aclamada no art. 37, caput, da Carta Magna.

    Em vista disto, a seleção para provimento do emprego comissionado de secretário executivo, diretor administrativo financeiro, diretor geral da policlínica e diretor geral do centro de especialidades odontológicas (CEO) dos consórcios públicos de saúde (edital ESP/CE nº 27/2019), não guarda validade à guisa de entabular cargos/empregos em comissão não criados em lei, tampouco o número, as formas de provimento e a remuneração dos mesmos.

    3.1.2 - A SELEÇÃO PÚBLICA EM QUESTÃO NÃO POSSUI PREVISÃO LEGAL, E, AINDA, AMPARA-SE EM UM DECRETO REGULAMENTATÓRIO QUE CRIA NORMAS E CARGOS/EMPREGOS NÃO DECORRENTES DE LEI.

    Cediço que a investidura em cargo ou emprego público, indistintamente, imprescinde da realização de certame público, salvo no caso da nomeação para cargo em comissão, que é livre (art. 37, II, CF/88). Não obstante, pode o administrador, se assim o quiser, abrir disputa até mesmo para cargos em comissão, apesar de ao nomeante ser facultado não promover o certame público, muito embora o mesmo deva observar os requisitos de ocupação do cargo comissionado.

    Em todo caso, a ocupação de todos os cargos efetivos, empregos permanentes ou cargos em comissão, no poder público, deve ocorrer com amparo legal, ou seja, lei que os preveja, conforme sistemática do sobredito art. 37, II, CF/88:

    “Art. 37. (...) II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração”.

    Desta maneira, a seleção para provimento do emprego comissionado de secretário executivo, diretor administrativo financeiro, diretor geral da policlínica e diretor geral do centro de especialidades odontológicas (CEO) dos consórcios públicos de saúde (Edital ESP/CE nº 27/2019), não guarda validade à guisa da falta de previsão legal.

    Na nossa opinião, os requisitos e critérios da seleção dos cargos comissionados em questão, definidos no Decreto Estadual nº 33.413, de 20 de dezembro de 2019, não tem o condão de vigorar à despeito da ausência de lei que tenha criado os cargos, ou fixado a remuneração respectiva.

    O referido Decreto, além de outros porventura existentes similares, por deter (em) a condição de normatizar a matéria relacionada à administração dos Consórcios Públicos, é tipificado como DECRETO AUTÔNOMO, que é a única espécie normativa no nosso ordenamento capaz de tutelar matéria não regulada em lei. No entanto, o administrador somente nas seguintes hipóteses (art. 84, VI, da CF/88):

    “a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;

    b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; (...)”.

    No presente caso, o Decreto Estadual nº 33.413, de 20 de dezembro de 2019 não pode criar cargos, empregos e/ou funções dos Consórcios Públicos, tampouco estabelecer requisitos e critérios de investidura para os mesmos.

    O mais correto, no nosso sentir, é que uma regular seleção (ou cadastramento de pessoas) para ocupar cargos/empregos em comissão nos Consórcios Públicos, decorra de um DECRETO REGULAMENTADOR da eventual Lei que venha a criar os referidos cargos/empregos em comissão, além de fixar o número, as formas de provimento e a remuneração respectivos.

    3.1.3 - A REMUNERAÇÃO DO QUADRO COMISSIONADO DISPOSTO NA SELEÇÃO PÚBLICA EM QUESTÃO NÃO SE DESENVOLVEU POR MEIO DE ESTUDO TÉCNICO E IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO EM TODOS OS ENTES CONSORCIADOS (ESTADO E MUNICÍPIOS).

    Já se discorreu anteriormente que os atos inquinados na presente Ação contrapõem frontalmente norma de matriz constitucional que preconiza ser matéria reservada a lei complementar o estabelecimento denormas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos” (art. 165, § 9º, II, CF/88). No mesmo compasso, tem-se que as finanças públicas, em especial a dos municípios consorciados, encontram-se severamente comprometidas com os atos do Governo Estadual em deslinde, conquanto seja vedada “a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais” (art. 167, CF/88).

    Consta que o Edital ESP/CE nº 27/2019 alterou as remunerações dos cargos/empregos em comissão objetadas na Seleção respectiva, aumentando o valor das mesmas significativamente, em relação ao que atualmente é praticado a título remuneratório para os empregos dispostos em tal Seleção, conforme se deduz pelo quadro remuneratório de pessoal dos Estatutos das Entidades (ANEXO I - QUADRO GERAL DE EMPREGOS PÚBLICOS EM COMISSÃO), juntados em anexo (docs. 31/41).

    Todavia, mencionado aumento de despesa com o pessoal comissionado deve se valer dos mecanismos legais de verificação do impacto orçamentário-financeiro, e das premissas de responsabilidade fiscal.

    É possível que o Estado do Ceará venha a justificar a criação de empregos em comissão dos Consórcios Públicos da Saúde, assim como o provimento e fixação de remuneração dos mesmos por via da edição da Lei Estadual nº 17.006, 30 de setembro de 2019 (DOE de 30/09/2019 – em anexo – doc. 13), que DISPÕE SOBRE A INTEGRAÇÃO, NO ÂMBITO DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE – SUS, DAS AÇÕES E DOS SERVIÇOS DE SAÚDE EM REGIÕES DE SAÚDE NO ESTADO DO CEARÁ. Há uma compreensão dedutiva, porém incorreta, diga-se de passagem, segundo a qual a sobredita Lei estaria a respaldar o Governo Estadual na criação e estabelecimento de requisitos, atribuições e competências para ocupação dos empregos públicos delineados na Seleção Pública veiculada por meio do EDITAL ESP/CE Nº 27/2019.

    A supra referenciada Lei Estadual nada traz a respeito da gestão compartilhada entre o Estado do Ceará e os Municípios, no tocante à prestação dos serviços assistenciais de Centros de Especialidades Odontológicas Regionais (CEO’s) e Policlínicas Regionais.

    Em verdade, como já fartamente argumentado, a gestão dos Consórcios Públicos da Saúde é compartilhada entre o Estado do Ceará e os Municípios Consorciados, sendo certo que tal compartilhamento envolve não só os benefícios pelos serviços prestados á população, mas os custos dos mesmos. Ou seja, o custo na manutenção de tais entidades, que também integra a folha de pagamento de pessoal, deve ser compartilhado entre o Estado e os Municípios, não sendo dado que o Estado, por sua única e exclusiva vontade, fixe remuneração e estabeleça critérios de pagamento por produtividade dos empregos de Secretário Executivo, Diretor Administrativo Financeiro, Diretor Geral da Policlínica e Diretor Geral do Centro de Especialidades Odontológicas (CEO).

    No caso da Seleção Pública em questão, entendemos que o valor remuneratório dos cargos foi estipulado sem critério técnico (pelo menos, não se tornou público tal critério) e, principalmente, sem critério legal (há falta de previsão do cargo e remuneração nas leis ratificadoras do protocolo de intenções, o que inviabiliza a condição de Estado e municípios deterem o respaldo orçamentário-financeiro necessário a assegurar a validade do aumento de despesa sob comento).

    A propósito, não se concebe que o Estatuto dos Consórcios Públicos seja cogitado como base normativa para a validação das remunerações dos cargos em menção. O Estatuto, consoante a Lei nº 11.107/2005, “disporão sobre a organização e o funcionamento de cada um dos órgãos constitutivos do consórcio público” (art. 7º). Esta regra encontra-se replicada nos Protocolos de Intenções dos Consórcios Públicos de Saúde do Estado do Ceará, de onde se extrai que o “estatuto que regerá a atuação e funcionamento do Consórcio Público”. Ou seja, não há autorização legal para que sejam fixados valores remuneratórios nas regras estatutárias.

    De mais a mais, o Decreto nº 6.017/2007, que regulamenta a Lei nº 11.107/2005, confere competência reservada aos estatutos de consórcios, determinando que os mesmos, com “relação aos empregados públicos, poderão dispor sobre o exercício do poder disciplinar e regulamentar, as atribuições administrativas, hierarquia, avaliação de eficiência, lotação, jornada de trabalho e denominação dos cargos” (§ 2º do art. 8º). Ou seja, nada dizem sobre criação de empregos ou fixação de remuneração dos mesmos.

    E, como já dito, qualquer fixação de remuneração para cargos/empregos no Consórcio deve se encontrar no Protocolo de Intenções, ou, no mínimo, no ADITAMENTO do Protocolo de Intenções, por meio de alteração das Leis Ratificadoras de cada ente consorciado (art. , IX da Lei nº 11.107/2005).

    O aumento de despesa com alteração dos salários, exigiria, para cumprimento da Seleção Pública em questão, a edição de leis de abertura de crédito suplementar por parte de todos os municípios consorciados, respeitando as exigências dos arts 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Neste ponto, há de se frisar que o art. 62 da LRF determina peremptoriamente que “os Municípios só contribuirão para o custeio de despesas de competência de outros entes da Federação se houver: I - autorização na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária anual; (...)”

    Em relação ao supra citado art. 16 da LRF, o mesmo determina que “a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de “estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes” (inciso I).

    No que tange ao art. 17, o mesmo enuncia, substancialmente para o presente caso, o seguinte:

    “Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

    § 1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio. (...)”

    No caso da Seleção Pública em questão, não está sendo observado o art. 16, I, da LRF, eis que não demonstrada a estimativa, em cada um dos entes consorciados, do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes. Ademais, também é possível que não esteja sendo observado o art. 17 da LRF, eis que a despesa referente à remuneração dos empregos comissionados do Consórcio, ora em seleção pública, obrigatória de caráter continuado, não deriva de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixe para o ente a obrigação sua execução por um período superior a dois exercícios.

    Há que se ponderar, outrossim, a vedação contida no art. 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Veja-se que nos encontramos em último ano de mandato de prefeitos, que são os representantes dos entes consorciados Municípios. Se se cogita com a Seleção Pública em questão despesa no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes, é certo que esta obrigação alcança o período de 180 dias anterior ao final do mandato dos prefeitos. Observe-se o que nos informa o aludido art. 21:

    "é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20".

    Ressalte-se, por derradeiro, a necessidade de aditamento dos contratos de programa e de rateio firmados entre todos os municípios que repassam recursos ao Consórcio, para o fim de adequar o aumento da despesa em questão. Neste ponto, atente-se mais uma vez para o que prevê o art. 62 da LRF, o qual elucida que “os Municípios só contribuirão para o custeio de despesas de competência de outros entes da Federação se houver: (...) II - convênio, acordo, ajuste ou congênere, conforme sua legislação". Vale dizer, sem a alteração dos instrumentos congêneres a convênios (Contratos de Programa e de Rateio, nos Consórcios), não é possível que os municípios venham a contribuir com a despesa.

    3.1.4 – A SELEÇÃO EM QUESTÃO INFRINGE O LIMITE PRUDENCIAL DE DIVERSOS MUNICÍPIOS.

    Afora as impropriedades acima identificadas, há também o fato de que a realização da Seleção Pública em questão impacta negativamente o limite prudencial de diversos municípios.

    Conforme Relatório da Confederação Nacional dos Municípios – CNM (doc. 15, em anexo), dos 157 municípios Cearenses que declararam as despesas com pessoal, apenas 57 cumprem a LRF, sendo que 53 municípios não cumprem, e 47 estão próximos do limite prudencial.

    Reprise-se que a frágil justificativa segundo a qual a Lei Estadual nº 17.006, 30 de setembro de 2019 (doc. 13, em anexo), estaria a respaldar o Governo Estadual a criar, estabelecer requisitos, atribuições e competências para ocupação dos empregos públicos delineados na Seleção Pública veiculada por meio do EDITAL ESP/CE Nº 27/2019, não tem de modo algum o condão de justificar o compartilhamento do acréscimo dos custos com a remuneração dos empregos de Secretário Executivo, Diretor Administrativo Financeiro, Diretor Geral da Policlínica e Diretor Geral do Centro de Especialidades Odontológicas (CEO), isto porque não considerou esta ação do Governo Estadual o impacto que esta medida teria frente ao limite prudencial dos municípios.

    Esclareça-se que, quando a Administração Pública cria cargos efetivos, a jurisprudência pátria atual é uníssona em entender que se caracteriza a “necessidade da Administração”, motivo pelo qual os eventuais aprovados no concurso público dentro do número de vagas terão direito à nomeação. Transcreve-se:

    RECURSO EXTRAORDINÁRIO – CONCURSO PÚBLICO – APROVAÇÃO – DIREITO À NOMEAÇÃO – NEGATIVA DE SEGUIMENTO. 1. O Tribunal, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 598.099, no qual admitida a repercussão geral, concluiu pelo direito de candidato à nomeação quando aprovado dentro do número de vagas constantes no edital e considerada a vigência do concurso. 2. Em face do precedente, nego seguimento ao extraordinário. 3. Publiquem. Brasília, 15 de fevereiro de 2012. (STF - RE 602065/AC - Relator (a): Min. MARCO AURÉLIO - Julgamento: 15/02/2012 – Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-038 DIVULG 23/02/2012 PUBLIC 24/02/2012).

    Logo, criadas as vagas pela Administração Pública, caracteriza-se a sua necessidade, por conseguinte, se realizado concurso/seleção pública, os aprovados dentro do número de vagas terão direito à nomeação, se não na via administrativa, com certeza pelo âmbito judicial, momento em que a então gestão do Executivo Municipal estará violando, ainda mais, o art. 73 da LRF, logo abaixo transcrito:

    "Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidade entre candidatos nos pleitos eleitorais:

    (...)

    V - nomear, contratar ou de qualquer forma admitir, demitir sem justa causa, suprimir ou readaptar vantagens ou por outros meios dificultar ou impedir o exercício funcional e, ainda, ex officio, remover, transferir ou exonerar servidor público, na circunscrição do pleito, nos três meses que o antecedem e até a posse dos eleitos, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados:

    c) a nomeação dos aprovados em concursos públicos homologados até o início daquele prazo; (...)”

    Em suma, aos candidatos que forem regularmente aprovados no certame restarão duas possibilidades:

    → serão convocados todos, ainda na atual gestão municipal, desde que respeitada à legislação eleitoral, o que certamente aumentará o atual desequilíbrio das contas públicas, inclusive, com comprometimento da folha de pagamento de pessoal, na legislatura vindoura;

    ou

    → terão obrigatoriamente, eis que aprovados em concurso dentro do número de vagas, que serem nomeados e empossados na gestão futura, o que afronta os limites dispostos na Lei de Responsabilidade Fiscal.

    Especificamente neste caso, tanto temos o gravíssimo comprometimento das já combalidas finanças públicas municipais, com o malferimento patente da Lei de Responsabilidade Fiscal, como o desvio de finalidade no ato administrativo que determinou a abertura de certame. A conduta do Governo Estadual, dolosamente ou não, acarreta o endividamento dos Prefeitos em final de mandato, legando dívidas ao sucessor dos mesmos, subjugando-os a atos de império unilaterais indevidos do estado, que se figura apenas como um dentre diversos entes consorciados.

    No azo, vale transcrever a advertência do Procurador do MP de Contas do TCE-RO, Paulo Curi Neto, verbis:

    O fim de gestão não é o momento propício para deflagrar novos projetos.

    Quantas obras inacabadas no país foram lançadas nesse período e tiveram de ser paralisadas logo em seguida por absoluta falta de planejamento? Quanta irresponsabilidade na área de pessoal foi promovida no afã de se colher dividendos eleitorais ou com o escopo de prejudicar a gestão seguinte?”. (http://www.tce.ro.gov.br/sigiep_internet/Arquivos/ENCONTRO%20SOBRE%20TRANSICAO%20DE%20GOVERNO.pdf) G.N.

    3.2 - VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA IMPESSOALIDADE

    3.2.1 - O DECRETO DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL E A SELEÇÃO PÚBLICA EM QUESTÃO PROMOVEM DISPUTA PÚBLICA AMPLA PARA CARGOS/EMPREGOS RESERVADOS À RELAÇÃO DE CONFIANÇA ENTRE A AUTORIDADE NOMEANTE E O SERVIDOR NOMEADO.

    De acordo com moderna doutrina jurídica, para investidura em cargo em comissão e em função de confiança, tem-se por condição essencial a prévia capacitação técnica e o pleno conhecimento das atividades desenvolvidas pelo órgão contratante, ainda mais, que as mesmas são destinadas às funções de liderança, direção e chefia, e assessoramento.

    Porém, tal compreensão não afasta o entendimento segundo o qual há vinculação pessoal entre quem nomeia e que é nomeado, segundo a Tese ref. ao Tema 1010 – Repercussão Geral, do STF (RE 1.041.210):

    “A criação de cargo em comissão deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado”

    Por tal motivo, ainda que seja permitida a escolha, por parte do Presidente dos Consórcios juntamente com o Secretario de Saúde do Estado do Ceara, de um entre os 03 (três) primeiros colocados da Seleção em questão, para assumirem as vagas efetivas, apos a publicação no Diário Oficial do Estado e homologação do resultado (Cláusula 2.4 do Edital ESP/CE nº 27/2019), tal situação não se enquadra na sistemática da livre escolha por parte da autoridade que nomeia para cargo em comissão, isto porque, além de estar tal regra editalícia em desacordo com o comando exarado no art. 37, II, da CF/88 (exigência de certame público para ocupação de cargos/empregos/funções públicas, exceto para cargos em comissão, de livre nomeação e exoneração), também infringe a tese ref. ao Tema 1010 – Repercussão Geral, do STF (RE 1.041.210), conquanto os três primeiros classificados na Seleção Pública em questão possam não deter relação de confiança com a autoridade que irá os nomear.

    O mais correto, no nosso sentir, seria que o ato de nomeação de ocupantes do emprego comissionado de secretário executivo, diretor administrativo financeiro, diretor geral da policlínica e diretor geral do centro de especialidades odontológicas (CEO) dos consórcios públicos de saúde, precedesse da observância, por parte de quem nomeia, dos critérios e requisitos de ocupação definidos na eventual Lei que venha a criar os referidos cargos/empregos em comissão.

    No mais das vezes, que o ato de nomeação decorresse da livre escolha de pessoas submetidas à avaliação inerente a processo de seleção para cadastramento/credenciamento para ocupação de cargos/empregos em comissão nos Consórcios Públicos.

    3.2.2 - A SELEÇÃO PÚBLICA EM QUESTÃO ESTABELECE DISPUTA CLASSIFICATÓRIA POR VIA DE MAIOR PONTUAÇÃO, PORÉM, PERMITINDO INDEVIDO ATO DISCRICIONÁRIO (ENTREVISTA REALIZADA APÓS ESCOLHA DE CANDIDATOS EM LISTA MÚLTIPLA).

    Cediço que é livre a nomeação de cargos em comissão é livre, conforme permissivo constitucional (art. 37, II).

    Sabido, no entanto, que esta liberdade pode se condicionar a critérios pré estabelecidos em lei, a despeito de contemplar o interesse público com servidor apto a ter capacidade técnica e o pleno conhecimento das atividades desenvolvidas pelo órgão contratante, mormente as funções de liderança, direção e chefia, e assessoramento.

    Neste sentido, é até compreensível que a Cláusula 2.4 do Edital ESP/CE nº 27/2019, a qual enuncia que, “Para fins de classificação e convocação, os 03 (três) primeiros colocados seguirão para escolha do Presidente dos Consórcios juntamente com o Secretario de Saúde do Estado do Ceara para assumirem as vagas efetivas, apos a publicação no Diário Oficial do Estado e homologação do resultado. Os 02 (dois) outros colocados ficarão em cadastro de reserva ate o limite estabelecido no Anexo VI do Edital Regulador”, tenha em princípio regulamentar objetivamente a ocupação de cargos em comissão por parte de consórcios. Porém, assim o faz de modo irregular, na medida em que estabelece como critério de vitória na Seleção um ato vinculado de classificação de candidato por pontuação (ou seja, o vencedor do certame será o que obtiver maior número de pontos), e ao mesmo tempo, estipula como critério de vitória na Seleção um ato discricionário de classificação de candidato por escolha, por parte do Presidente dos Consórcios juntamente com o Secretario de Saúde do Estado do Ceara, de um entre os 03 (três) primeiros colocados.

    Entendemos que a indigitada contradição afronta o princípio constitucional da impessoalidade (art. 37, caput). O correto seria, em tese, apenas a classificação de candidato por pontuação ou por escolha. Seguindo o entendimento deflagrado no presente Opinativo, se efetivamente se deseja uma disputa pública para o objeto da Seleção Pública em questão, a solução que nos parece mais adequada à sistemática jurídica vigente para cargos em comissão seria a realização de processo de seleção para cadastramento/credenciamento destinado à ocupação de cargos/empregos em comissão nos Consórcios Públicos, isto, é claro, depois de criados os cargos/empregos em lei, juntamente com “o número, as formas de provimento e a remuneração dos empregados públicos, bem como os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público” (art. , IX, da Lei nº 11.107/2005).

    3.3 - VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA MORALIDADE C/C DESVIO DE FINALIDADE

    Diante do princípio da MORALIDADE, o gestor público deve discernir a licitude e ilicitude de alguns atos, além do justo e injusto de determinadas ações, para assim realizar ações que estejam consoantes com o interesse público denotada não só nas políticas de gestão, mas na vontade popular soberana deflagrada pelos representantes da população integrantes do Poder Legislativo.

    No caso sub oculi, o ato governamental impugnado deixou de discernir o lícito do ilícito e o justo do injusto, quando impõe de modo unilateral (portanto, sem respeitar os preceitos e normas gerais de consórcios públicos, que exigem a adoção de medidas e decisões compartilhadas em Assembleia Geral de Consorciados para depois ser levada ao crivo do Poder Legislativo de cada um dos entes públicos consorciados), uma seleção pública totalmente despicienda de regularidade, induzindo ao ilícito os gestores municipais que dirigem os Consórcios Públicos de Saúde do Ceará, além de desprezar a vontade da população em geral e do controle social (Conselhos Municipais de Saúde).

    Sob o ponto de vista acima assinalado, resta caracterizada violação ao PRINCÍPIO DA MORALIDADE, o qual deve, data vênia, a exemplo da violação dos demais princípios constitucionais apontados no presente petitório, ser rechaçada e afastada inteiramente do âmbito de validade.

    Cediço que a nossa Constituição Federal de 1988 consagra o instituto do concurso como forma de ingresso no serviço público (art. 37, II).

    Todavia, o provimento de cargos/empregos/funções públicas decorrente de certame público deve submissão inquestionável às regras legais, que, a rigor, são a manifestação da vontade popular expressa formalmente. Não menos importante é o fato de os certames públicos trazerem consigo a sua fiel finalidade, e não objetivos pessoais, arbitrários e discricionários que refogem ao verdadeiro intento de promover a correta seleção de pessoas para ocupação de cargos públicos.

    No caso em deslinde, a atual Gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) no Ceará, capitaneada pelo Governo Estadual através do Secretário da Saúde, desenvolve ações que implicam em efetivo DESVIO DE FINALIDADE, na medida em que, na verdade, objetivam trazer para a organização e controle da Secretaria Estadual da Saúde, única e exclusivamente, e de modo unilateral e arbitrário, a condução de decisões que são da competência inderrogável da Assembleia dos Entes Políticos Consorciados (ou seja, os municípios que compõem os Consórcios Públicos de Saúde do Estado), sob o vetusto pretexto de que as atuais gestões dos Centros de Especialidades Odontológicas Regionais (CEO’s) e Policlínicas Regionais, gerenciadas pelos referidos Consórcios, estariam contaminadas pela incompetência e o descaminho.

    Vislumbra-se, no entanto, que o pretexto do Governo Estadual logo acima aludido conjectura-se como mera especulação, e absolutamente não serve como justificativa para a adoção de atos unilaterais, arbitrários e dissonantes com as regras legais aplicáveis à matéria e possibilidades orçamentário-financeiras dos Consórcios Públicos da Saúde do Estado, evidenciando claramente impertinente capricho governamental passível de ser desconstituído pela via judicial.

    A finalidade correta, razoável e justa de promover os meios legais e adequados de seleção de pessoas para ocupar cargos/empregos nos Consórcios Públicos da Saúde do Estado, portanto, está longe de se consubstanciar como válida e eficaz no certame deduzido no EDITAL ESP/CE Nº 27/2019 e aditivos posteriores.

    3.4 - VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA AUTONOMIA MUNICIPAL E DA RAZOABILIDADE/PROPORCIONALIDADE

    Já se disse nesta preludial que a gestão dos Consórcios Públicos da Saúde é compartilhada entre o Estado do Ceará e os Municípios Consorciados, sendo certo que tal compartilhamento envolve não só os benefícios pelos serviços prestados à população, mas os custos dos mesmos. Ou seja, o custo na manutenção de tais entidades, que também integra a folha de pagamento de pessoal, deve ser compartilhado entre o Estado e os Municípios, não sendo dado que o Estado, por sua única e exclusiva vontade, fixe remuneração e estabeleça critérios de pagamento por produtividade dos empregos de Secretário Executivo, Diretor Administrativo Financeiro, Diretor Geral da Policlínica e Diretor Geral do Centro de Especialidades Odontológicas (CEO).

    Saliente-se que a organização da Diretoria Executiva, bem assim a de todos os cargos e empregos integrantes da estrutura administrativa da entidade, deve ser disposta em Estatuto, aprovado pela Assembleia Geral, conforme preconiza a Subcláusula Primeira da cláusula Sétima padrão dos Protocolos de Intenções juntados ao presente petitório (docs. 16/20, em anexo) na esteira do art.º, IX, da Lei nº11.1077/2005. Veja-se:

    Cláusula Sétima - Da Estrutura Organizacional

    O Consórcio Público apresentará as seguintes instâncias, sem prejuízo de outras definidas em seu estatuto, conforme decisão de sua Assembléia Geral:

    I – Assembleia Geral – composta por todos os entes consorciados, representando a instância máxima do Consórcio;

    II – Presidência do Consórcio – exercente da representação legal da associação pública;

    III - Diretoria Executiva – responsável pela gestão diária das atividades consorciais.

    Subcláusula PrimeiraA organização da Diretoria Executiva será disposta em Estatuto, aprovado pela Assembleia Geral.

    G.N.

    Com isto, torna-se evidente que a edição de normas da exclusiva alçada estadual, relacionadas à criação, quantitativo, requisitos de investidura e remuneração dos empregos comissionados de Secretário Executivo, Diretor Administrativo Financeiro, Diretor Geral da Policlínica e Diretor Geral do Centro de Especialidades Odontológicas (CEO) dos Consórcios Públicos de Saúde, afora a infringência aos conceitos de gestão compartilhada e à legalidade, ainda malfere a principiologia da autonomia constitucional, conquanto não tenha respeitado a circunstância de que a matéria a respeito de pessoal comissionado deve ser aprovado pela Assembleia de Consorciados, depois de realizada a indicação pela Presidência, conforme se depreende da redação, via de regra, dos Estatutos dos Consórcios Públicos de Saúde em anexo – docs. 31/41), onde foi possível a parte autora localizar e dispor na rede Mundial de Computadores (endereços eletrônicos dos Consórcios Públicos), para integrar a documentação carreada a esta lide:

    Art. 20 - Compete à Assembleia Geral:

    I - Deliberar sobre assuntos relativos a sua finalidade, objetivos e interesses do Consórcio;

    II - Eleger ou destituir o Presidente do Consórcio;

    III – Ratificar ou recusar a nomeação ou destituição dos membros da Secretaria Executiva e operacional;

    VI - Homologar as proposições e relatórios da Secretaria Executiva;

    V – Homologar a admissão de novo associado no Consórcio;

    VI – Homologar a retirada e decidir pela exclusão de consorciado;

    VII – Deliberar e decidir sobre a instituição e modificação do quadro de pessoal do Consórcio;

    VIII – Deliberar e decidir sobre:

    a) os planos de trabalho desenvolvidos pela Secretaria Executiva e Operacional;

    b) matéria orçamentária, patrimonial, financeira e a relacionada às operações de crédito do Consórcio;

    c) a fixação, a revisão e o reajuste de taxas, tarifas e outros preços públicos do Consórcio.

    IX - Apreciar processos administrativos disciplinares, aplicando as penalidades cabíveis;

    X - Aprovar as alterações do Estatuto;

    XI - Aprovar o Regimento Interno do Consórcio, bem como as alterações respectivas;

    XII - Aprovar os Contratos de Programa e de Rateio do Consórcio. G.N.

    Art 25. Compete ao Presidente do Consórcio:

    I – representá-lo Judicial e Administrativamente;

    II - zelar pelo cumprimento do presente Estatuto;

    III- encaminhar aos poderes e órgãos competentes as solicitações e acompanhar sua tramitação;

    IV - ordenar despesas, firmar convênios, acordos ou contratos, subscrever os relatórios de gestão do Consórcio e prestar contas da gestão junto aos orgãos de controle;

    V - supervisionar os serviços oferecidos pelo Consórcio, assegurando a eficiência e eficácia dos mesmos e cumprimento do estabelecido nos contratos de programa e de rateio firmados;

    VI - encaminhar as decisões da Assembléia Geral para execução pela Secretaria Executiva;

    VII - constituir grupo de trabalho, comissões com objetivos específicos e duração temporária, com participação de integrantes da Secretaria Executiva;

    VIII - convidar técnicos de órgãos municipais, estaduais, federais, profissionais liberais e membros da sociedade civil organizada para participarem dos grupos de trabalhos e/ou comissões;

    IX – solicitar a cessão de servidores dos entes consorciados para desenvolver atividades no Consórcio;

    X - autorizar pagamentos e movimentar recursos financeiros, gerir o patrimônio do Consórcio, assinar cheques e quaisquer documentos referentes ao Consórcio;

    XI - convocar Assembléia Geral nos termos deste Estatuto;

    XII – executar as deliberações da Assembléia Geral, dando-lhes ampla publicidade;

    XIII- submeter à Assembléia Geral, para aprovação, o quadro do pessoal do Consórcio, bem como a respectiva tabela remuneratória e gratificações.

    G.N.

    É irrazoável e desproporcional, portanto, que a discricionariedade administrativa do Governo Estadual seja ilimitada, vale assinalar, sobreponha-se às competências dos Governos Municipais. Neste sentido, a ilustre administrativista Mara Sylvia Zanela Di Pietro:

    “Trata-se de um princípio aplicado ao direito administrativo como mais uma das tentativas de impor-se limitações à discricionariedade administrativa, ampliando-se o âmbito de apreciações do ato administrativo pelo Poder Judiciário.”

    (...)

    Esse princípio é acoplado a outro que é o da proporcionalidade, pois, como afirma Di Pietro (1999, p. 72), “a proporcionalidade dever ser medida não pelos critérios pessoais do administrador, mas segundo padrões comuns na sociedade em que vive”. (DI PIETRO,. Direito Administrativo. 10. ed. São Paulo: Atlas, 1999, pg. 72)

    De mais a mais, também se configura como fato que afronta o princípio da autonomia municipal, in casu, ameaçando gravemente as finanças dos entes municipais que compõem os Consórcios Públicos da Saúde interfederativos do Ceará, o estabelecimento de regras remuneratórias sem análise prévia das possibilidades financeiras das mencionadas Entidades, senão vejamos pelo que prescrevem, via de regra, os Estatutos dos Consórcios Públicos de Saúde em anexo – docs. 31/41), onde foi possível a parte autora localizar e dispor na rede Mundial de Computadores (endereços eletrônicos dos Consórcios Públicos), para integrar a documentação carreada a esta lide:

    Art. 44. Ficam definidos no quadro de pessoal do Consórcio 131 (cento e trinta e um) empregos públicos descritos no anexo II deste instrumento, para serem ratificados por lei e providos por Concurso Público

    § 1º. A remuneração dos empregos públicos é a definida no anexo II deste instrumento, permitida a Secretaria Executiva, atendido o orçamento anual, a concessão de reajustes e a revisão anual de remuneração, inclusive para adequar ao piso profissional.

    § 2º. Os empregos previstos no caput deste artigo serão preenchidos de acordo com a possibilidade financeira e necessidades do Consórcio, não implicando a sua criação à obrigatoriedade de imediato preenchimento das vagas.

    G.N.

    4 – DA NECESSIDADE DE CONCESSÃO DE LIMINAR INAUDITA ALTERA PARS

    Atento à finalidade preventiva no processo, a lei instrumental civil, por seu art. 804 permite através de cognição sumária dos seus pressupostos à luz de elementos a própria exordial, o deferimento do pedido initio lide e inaudita altera pars, exercitada quando inegável urgência de medida e as circunstâncias de fato evidenciarem que a citação dos réus e a instrução do processo poderá tornar ineficaz a pretensão judicial, como ensina o Ilustríssimo Professor Dr. HUMBERTO THEODORO JUNIOR em Curso de Direito Processual Civil, ed. Forense, vol. II, 1ª edição, pág. 1160.

    A Lei 4.717/65, reguladora da Ação Popular, vislumbra o periculum in mora da prestação jurisdicional e em boa oportunidade no comando do seu art. 5º § 4º preconiza “na defesa do patrimônio público caberá a suspensão liminar do ato lesivo impugnado”.

    O fumus boni juris consiste nas diversas e graves irregularidades arroladas na presente propositura, precisamente as violações aos princípios constitucionais da administração pública, à Lei nº 11.107/2005, regulamentada pelo Decreto nº 6.017/2007 (legislação geral de consórcios públicos), às Leis Ratificadoras dos Protocolos de Intenções dos Consórcios Públicos de Saúde Interfederativos do Ceará; às normas de direito financeiro e da Lei de Responsabilidade Fiscal; e, à Tese ref. ao Tema 1010 – Repercussão Geral, do STF (RE 1.041.210).

    O periculum in mora incide no fato de que, caso o Decreto Estadual em questão (nº 33.413, de 20 de dezembro de 2019 - publicação no Diário Oficial do Estado – DOE datada de 26/12/2019) e a Seleção Pública ao mesmo subordinada (EDITAL da Escola de Saúde Pública - ESP/CE Nº 27/2019 e aditivos posteriores – DOE de 03/01/2020), não sejam obstados por Vossa Excelência, ao seu final, os aprovados dentro do número das vagas, terão o direito líquido e certo de serem nomeados empossados nos cargos/empregos comissionados oferecidos, que são, como fartamente demonstrado nesta preludial, inteiramente ilegais e desafetos a qualquer verificação de possibilidades orçamentárias e financeiras dos entes consorciados, os municípios e o próprio Estado do Ceará, infringindo regras de direito financeiro, bem como extrapolando os gastos com despesas de pessoal e os limites impostos na LRF.

    Destarte, presentes os requisitos do fumus bonis júris e do periculum in mora, o autor requer DECISÃO LIMINAR, determinando ao Estado do Ceará a suspensão imediata do certame em curso e de todos os atos deste advindos, bem como a suspensão da validade e dos efeitos do Decreto Estadual evidenciado.

    5 - DAS CONCLUSÕES E DOS PEDIDOS FINAIS

    Conspícuo julgador, o plexo de argumentos e fundamentos factuais e jurídicos contidos no presente petitório demonstram à saciedade o quanto detém irregularidades sob o ponto de vista legal, e o quão é nociva ao patrimônio público/erário a Seleção Pública publicizada por intermédio do EDITAL ESP/CE Nº 27/2019 e aditivos posteriores, além do Decreto Estadual nº 33.413, de 20 de dezembro de 2019, que baliza o supramencionado Certame.

    Não se está aqui a julgar negativamente porventura boas intenções dos gestores públicos envolvidos nos atos ora impugnados. Com efeito, pode haver, e é o que se acredita no olhar político da questão, que o Governo acene pela melhoria dos aspectos relacionados ao acesso aos serviços de saúde prestados à população, bem assim a melhoria do atendimento, do desempenho e dos resultados na assistência à saúde. Porém, a ideia e a prática da restruturação orgânica da saúde pública estadual, como fator de melhoria dos serviços prestados à população usuária dos equipamentos de saúde geridos pelos Consórcios Públicos, imprescindiria da verificação da regularidade legal e do estudo prévio dos impactos orçamentário-financeiros relacionados aos atos de reestruturação, como os ora cogitados, vale dizer, a Seleção Pública tornada pública por meio do EDITAL ESP/CE Nº 27/2019 e aditivos posteriores, bem como o diploma normativo que o sustenta, no caso o Decreto Estadual nº 33.413, de 20 de dezembro de 2019.

    Considerando a observação supra, o objetivo do ajuizamento da presente Ação Popular é justamente o de evitar que as ilegalidades e lesões ao patrimônio público / erário evidenciadas na contenda vertente, permaneçam e assim afrontem direitos difusos dos cidadãos cearenses, cabendo destacar que esta demanda tem ainda o condão de alertar o Governo Estadual para as sobreditas irregularidades, e deste modo despertá-lo para a realização das medidas que efetivamente legalizem em todos os entes consorciados, da forma concebida na legislação geral de consórcios públicos, a constituição do quadro de cargos/empregos em comissão de Secretário Executivo, Diretor Administrativo Financeiro, Diretor Geral da Policlínica e Diretor Geral do Centro de Especialidades Odontológicas), incluindo-se os seus requisitos de provimento, nomeação e exoneração, remunerações, etc., não obstante também haja, após a legalização do referido quadro, o planejamento orçamentário-financeiro adequado a dotar Estado e Municípios Consorciados das condições necessárias ao atendimento da legislação de direito financeiro vigente e da Lei de Responsabilidade Fiscal, precavendo-os, portanto, de lesões aos cofres públicos amparadas em atos normativos ilegais impostos unilateralmente, e sem a observância da autonomia municipal constitucionalmente consagrada e respeitada na legislação geral de consórcios públicos.

    Posto isto, REQUER-SE:

    I - A concessão de liminar inaudita altera pars, determinando a SUSPENSÃO DA VALIDADE E DOS EFEITOS DO DECRETO ESTADUAL Nº 33.413, DE 20 DE DEZEMBRO DE 2019, em especial os respectivos artigos 3º, 7º, 8º, 9º, 11, 15, 16 e todo o ANEXO ÚNICO, bem como a SUSPENSÃO IMEDIATA DA SELEÇÃO PÚBLICA destinada ao provimento do emprego comissionado de Secretário Executivo, Diretor Administrativo Financeiro, Diretor Geral da Policlínica e Diretor Geral do Centro de Especialidades Odontológicas (CEO) dos Consórcios Públicos de Saúde (EDITAL ESP/CE Nº 27/2019 e aditivos posteriores), sustentada nas normas do Decreto Estadual nº 33.413, de 20 de dezembro de 2019, por flagrante violação: a) dos princípios constitucionais da administração pública: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, da Autonomia Municipal e da Razoabilidade/Proporcionalidade; b) da Lei nº 11.107/2005 de Decreto nº 6.017/2007 (legislação geral de consórcios públicos) e das Leis Ratificadoras dos Protocolos de Intenções dos Consórcios Públicos de Saúde Interfederativos do Ceará; c) das normas de direito financeiro e da Lei de Responsabilidade Fiscal; d) da Tese ref. ao Tema 1010 – Repercussão Geral, do STF (RE 1.041.210);

    II - seja JULGADA PROCEDENTE A AÇÃO, acolhendo os pedidos do suplicante para determinar definitivamente a NULIDADE do Decreto Estadual nº 33.413, de 20 de dezembro de 2019, em especial dos artigos 3º, 7º, 8º, 9º, 11, 15, 16 e todo o ANEXO ÚNICO, ou seja, no que toca às normas atinentes à criação, formas de provimento e requisitos de habilitação dos empregos comissionados de Secretário Executivo, Diretor Administrativo Financeiro, Diretor Geral da Policlínica e Diretor Geral do Centro de Especialidades Odontológicas (CEO) dos Consórcios Públicos de Saúde, com as respectivas formas de provimentos, habilitação, bem como a DESCONSTITUIÇÃO da Seleção Pública destinada ao provimento de tais empregos comissionados (EDITAL ESP/CE Nº 27/2019 e aditivos posteriores), com as respectivas remunerações, evitando assim diversas ilegalidades e grave lesão ao Patrimônio Público do Estado e dos Municípios;

    III – seja a parte ex adversa citada para, querendo, contestar, no prazo legal, a presente ação;

    IV - seja o requerido condenado a pagar as custas e demais despesas processuais judiciais e extrajudiciais, bem como os ônus da sucumbência;

    V - a produção de provas documental, testemunhal, pericial, e, especialmente, o depoimento pessoal do demandado por quem de direito;

    VI - a manifestação do Ministério Público.

    Dá-se à causa o valor de R$ 1.000,00 (um mil reais), para efeitos fiscais.

    Espera deferimento.

    Washington Willem Mendes de Santana

    OAB-CE 16.381

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